II OSK 45/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. i D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2024 r. sygn. akt II SA/Po 550/24 w sprawie ze skargi P. M. i D. M. na uchwałę Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 17 grudnia 2020 r. nr XXII/166/2020 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. M. i D. M. solidarnie na rzecz Gminy Rakoniewice kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II SA/Po 550/24, oddalił skargę P. M. i D. M. na uchwałę Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 17 grudnia 2020 r., nr XXII/166/2020, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, P. M. i D. M. (dalej jako: "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rakoniewice – dalej: "Studium", zaskarżając ją w części, w jakiej odnosi się do nieruchomości skarżących, tj. działek nr ewid. [...] obr. Rataje gm. Rakoniewice, w zakresie, w jakim dla terenów oznaczonych symbolem R ustalono zakaz nowej zabudowy oraz przebudowy i rozbudowy istniejących budynków, dopuszczając jedynie utrzymanie istniejącej zabudowy za wyjątkiem realizacji zabudowy związanej z zadaniami z zakresu gospodarki leśnej oraz realizacji budynków technicznych niezbędnych do realizacji zadań z zakresu gospodarki rolnej, takich jak stodoły i spichlerze. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p." w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.) – dalej: "K.c." w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie zasady praworządności z uwagi na nieuzasadnione i arbitralne wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zakazu zabudowy, który w ogóle nie uwzględnia prawa skarżących jako właścicieli nieruchomości do zagospodarowania ich na własne cele związane z prowadzeniem działalności rolniczej, podczas gdy organy winny działać w granicach ustalonych przepisami prawa oraz w sposób jasny i precyzyjny; 2) art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d oraz art. 10 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez określenie w Studium w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów oraz kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej zakazu zabudowy dla terenów rolniczych, do których to terenów zaliczone zostały nieruchomości skarżących. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o stwierdzenie nieważności przepisów Studium w zaskarżonej części dotyczącej nieruchomości skarżących, w zakresie, w jakim dla terenów oznaczonych symbolem R ustalono parametry zagospodarowania terenu polegające na zakazie nowej zabudowy oraz przebudowy i rozbudowy istniejących budynków, dopuszczając jedynie utrzymanie istniejącej zabudowy, z wyjątkiem realizacji zabudowy związanej z realizacją zadań z zakresu gospodarki leśnej oraz budynków technicznych, takich jak stodoły i spichlerze, niezbędnych do realizacji zadań z zakresu gospodarki rolnej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Rakoniewic wniosła o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd ten wskazał, że skarżący są właścicielami działek o numerach ewidencyjnych [...] o łącznej powierzchni 2,46 ha, które położone są na terenie gminy Rakoniewice w obrębie geodezyjnym Rataje i które na części graficznej Studium znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem R - tereny rolnicze, w tym grunty orne, tereny upraw ogrodniczych, pastwisk, łąk oraz nieużytków rolniczych. W odniesieniu do tych terenów w zaskarżonym Studium wprowadzono zakaz nowej zabudowy oraz przebudowy i rozbudowy istniejących budynków, dopuszczono jedynie utrzymanie istniejącej zabudowy oraz, jako wyjątek, zabudowę związaną z realizacją zadań z zakresu gospodarki leśnej oraz budynki techniczne, takie jak stodoły i spichlerze, niezbędne do realizacji zadań z zakresu gospodarki rolnej. Uwzględniając postanowienia zaskarżonego Studium Rada Miejska Rakoniewic w dniu 1 grudnia 2022 r. podjęła uchwałę nr XLIV/325/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Rataje. Nieruchomości skarżących zostały przeznaczone w tym planie miejscowym pod tereny rolnictwa z zakazem zabudowy oznaczone symbolem 1RN, dla których przewidziano zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych (§ 3 pkt 2 i § 10 pkt 1 lit. a-b uchwały), a dodatkowo zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 5 ust. 1 pkt 1 tej uchwały). Wobec powyższego Sąd Wojewódzki uznał, że skarżący mają legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w poprzednio obowiązującym studium, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej Gminy Rakoniewice nr XIX/115/2000 z dnia 27 kwietnia 2000 r. ze zmianami w 2006 i 2012 r., nieruchomości skarżących stanowiły grunty położone na obszarze rolniczej przestrzeni gospodarczej w strefie III - produkcyjno-przyrodniczej (rozwijanie działalności gospodarczej z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony dóbr kultury), co zdaniem skarżących umożliwiało im zabudowę tych nieruchomości, w tym w szczególności w sposób zgodny z ich planami. Skarżący podnieśli, że wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zakazu zabudowy w sposób arbitralny i nieuzasadniony całkowicie ignoruje prawo skarżących do zagospodarowania swojej nieruchomości na cele rolne. Taki zakaz znacząco ogranicza możliwość racjonalnego i efektywnego gospodarowania nieruchomością przez właściciela i jest sprzeczny z logiką gospodarowania terenami rolnymi, ponieważ działalność rolnicza wymaga określonych zabudowań (np. budynków inwentarskich, magazynów). W przypadku skarżących, ich działalność rolnicza nie koncentruje się jedynie na uprawie roślin, lecz obejmuje również hodowlę trzody chlewnej, którą chcą rozwijać. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie można Radzie Miejskiej Rakoniewic zarzucić naruszenia zasady proporcjonalności oraz przekroczenia władztwa planistycznego. Wprowadzone w zaskarżonym Studium ograniczenia w możliwości zabudowy na gruntach rolnych (R), a sprowadzające się do utrzymania dotychczasowego przeznaczenia pod grunty orne i tak dotąd wykorzystywanych, wynikają ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu i zostało przekonująco uzasadnione jako konieczne z uwagi na potrzebę ochrony zwartych obszarów gruntów ornych. Z porównania postanowień wcześniejszego studium (przyjętego uchwałą z 2000 roku) z treścią zaskarżonego Studium z dnia 17 grudnia 2020 r. wynika, że nie doszło do zmiany kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) przewidzianego dla terenu działek skarżących – były i nadal są to grunty orne, wykorzystywane rolniczo. Zaskarżona uchwała wprowadziła natomiast ograniczenia w zakresie ich użytkowania poprzez zakaz zabudowy nowymi budynkami, za wyjątkiem budynków niezbędnych do realizacji zadań z zakresu gospodarki rolnej, takich jak stodoły i spichlerze, co niewątpliwie ogranicza prawo własności skarżących (art. 140 Kodeksu cywilnego), niwecząc ich plany inwestycyjne. W tym kontekście nie bez znaczenia jest jednak okoliczność, że skarżący nie składali wniosków na etapie wszczęcia procedury planistycznej, jak i nie składali uwag do udostępnionego projektu studium wraz z Prognozą oddziaływania na środowisko. W opinii Sądu meriti okoliczność ta ma znaczenie dla oceny zawartości akt planistycznych, w tym w szczególności dla oceny uzasadnienia samej uchwały z dnia 17 grudnia 2020 r. o uchwaleniu Studium. Zwrócono również uwagę na stosunkowo duży stopień ogólności rozważań co do potrzeby ochrony gruntów rolnych na terenie gminy Rakoniewice, na terenie której gospodarka rolna jest działem wiodącym. W tym zakresie skarżący wywodzą, że ich plany inwestycyjne na działkach nr ewid. [...] obr. Rataje wpisują się w taką działalność. Zauważyć jednak należy, że wymienione działki (o łącznej powierzchni ponad 2 ha) wchodzą w skład dużego kompleksu gruntów ornych, w którym znajdują się również szczególnie cenne gleby III klasy bonitacyjnej. Na potrzeby ochrony takich kompleksów gruntów ornych w dokumentacji planistycznej wielokrotnie wskazywano. W tym zakresie Sąd Wojewódzki wskazał na: - zawartość Prognozy oddziaływania na środowisko: m.in. w rozdziale 9.1.: "Rozwiązania mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnego oddziaływania na środowisko", na str. 29 - gdzie wymieniono, że grunty orne kl. III znajdują się na terenie dwóch obrębów geod. – Rataje i Ruchocice; str. 49 – gdzie podano zagrożenia, jakie może spowodować realizacja inwestycji budowlanych na gruntach ornych - trwałe zatracenie możliwości ich wykorzystania; str. 58 gdzie w odniesieniu do gleb najwyższych klas wskazuje się na zmiany sposobu użytkowania tylko w uzasadnionych przypadkach; na str. 74 – 75 Prognozy argumentacja ta jest rozszerzona, str. 167, gdzie dodatkowo wskazano na potrzebę utrzymania krajobrazu leśno-rolniczego; - na etapie po wystąpieniu o uzgodnienia i opinie Marszałek Województwa Wielkopolskiego wskazywał na potrzebę ochrony takich gleb (k. 15 tomu I akt planistycznych); Również z akt planistycznych wynika, że właśnie w obr. Rataje takie grunty znajdują się. Co prawda działki skarżących są klasy bonitacyjnej V i VI, lecz grunty orne III klasy znajdują się w bezpośrednim ich sąsiedztwie. ([...] patrząc na mapę studium – załącznik graficzny), tworząc zwarty obszar gruntów ornych o glebach różnych klas bonitacyjnych. Mając na uwadze potrzebę ochrony takich zwartych obszarów gruntów ornych w 2022 roku został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący zwarty obszar, w którym położone są działki Skarżących. Wprowadzone w Studium rozwiązania dotyczące terenów R zostały uzasadnione w treści samego Studium, m.in. na str. 41, str. 221 i nast. (Uzasadnienie i synteza Studium), str. 225 – Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, na str. 237 – Kierunki zagospodarowania przestrzennego, str. 250 – dot. wskazań na etapie sporządzania planów miejscowych. W opinii Sądu pierwszej instancji w sposób wystarczający wykazano potrzebę ochrony takich terenów, nie przyjmując jednocześnie całkowitego zakazu zabudowy na terenie oznaczonym symbolem R. Jak wyżej wskazano, Rada zapewniła możliwość powstania infrastruktury technicznej towarzyszącej produkcji rolnej. Skarżący wywodzą, że plan zablokował ich zamierzenia inwestycyjne – budowy dwóch budynków inwentarskich (chlewni) o łączną powierzchnię ok. 8.000 m2, Jak wynika z załączonej do skargi decyzji Burmistrza Rakoniewic w ramach inwestycji planowano budowę zbiornika na gnojowicę o pojemności 2,7 tys.m3 z infrastrukturą towarzyszącą, 12 silosów paszowych o pojemności 27 Mg każdy, pomieszczenie socjalne. Jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów środowiskowych, które powodowałoby uciążliwości dla środowiska oraz lokalnej społeczności. Jednocześnie Sąd meriti zauważył, że na terenie gminy wyznaczono tereny, na których taka zabudowa może powstawać, na rysunku studium oznaczone symbolem RMu (zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, PRU (tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej, w tym związane z przetwórstwem rolnym, zwierzęcym i spożywczym) oraz RU (tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich, a także tereny byłych Państwowych Gospodarstw Rolnych), na których możliwa jest lokalizacja działalności związanych z produkcją rolną. Jednoczenie analiza studium wraz z jego częścią graficzną pozwala zauważyć, że jako niekorzystne ocenione została deprecjacja terenów cennych przyrodniczo, rozproszenie zabudowy, generujące wysokie koszty związane z koniecznością rozbudowy niezbędnej infrastruktury i dróg w związku z czym wskazywano na konieczność ograniczenia terenów inwestycyjnych. Przyjęte studium założenia te stara się realizować m.in. poprzez pozostawienie zwartych obszarów gruntów ornych w obr. Rataje w stanie wolnym od zainwestowania, poza dopuszczoną infrastrukturą techniczna. Natomiast dopuszczenie rozwoju zabudowy Studium przewiduje w sąsiedztwie terenów już zurbanizowanych. Dotyczy to również zabudowy rolniczej produkcyjnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – dalej: "P.p.s.a.", skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli P. M. i D. M. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 oraz art. 22 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji tego błędne przyjęcie, że uchwała w zaskarżonej części nie narusza istotnie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w tym, że Rada Miejska Rakoniewic nie przekroczyła władztwa planistycznego i nie uchybiła zasadzie proporcjonalności, podczas gdy uchwała w zaskarżonej części istotnie narusza te zasady; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi skarżących kasacyjnie na uchwałę pomimo braku istnienia do tego podstaw, albowiem uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli: - na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpoznania; - na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. - na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. o zrzeczenie się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska Rakoniewic wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 P.p.s.a. O nieskuteczności tego zarzutu przesądza jego konstrukcja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151 P.p.s.a. ma charakter ogólny (wynikowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1701/14, LEX nr 1994917). Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. Sąd Wojewódzki oddalił skargę skarżących na uchwałę Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 17 grudnia 2020 r., nr XXII/166/2020, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż uznał, że Rada Miejska Rakoniewic była uprawniona do wyłączenia terenów obejmujących nieruchomości skarżących spod zabudowy. Takie działanie, w ocenie Sądu, mieściło się w granicach władztwa planistycznego gminy. Odnotować trzeba, że charakter zaskarżonej uchwały determinują przepisy u.p.z.p. Zaskarżone Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 u.p.z.p., że: "studium nie jest przepisem gminnym" - nie ma charakteru aktu prawa miejscowego (zob. szerzej K. Małysa-Sulińska, Charakter normatywny aktów kształtujących ład przestrzenny, "Przegląd Prawa Publicznego" 2015, nr 9, s. 55-66; T. Zyglewska, Charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, "Annales UMCS" 2018, nr 2, s. 345-354). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Tym samym nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne. (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1967/13, LEX nr 1675971; zob. też wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2813/14, LEX nr 2102249). Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zdaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określania kierunków zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że w zaskarżonym Studium nie zmieniono przeznaczenie nieruchomości skarżących względem wcześniejszego studium z 2000 r. Abstrahując od tego, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i wyznacza jedynie kierunki polityki przestrzennej na danym terenie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że z porównania postanowień wcześniejszego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z 2000 r. z treścią zaskarżonego studium wynika, że wskutek jego uchwalenia nie doszło do zmiany kierunku zagospodarowania przewidzianego dla terenu działek skarżących. Były i nadal są to grunty orne, wykorzystane rolniczo. Wprowadzenie w zaskarżonym studium ograniczenia możliwości ich zabudowy nie jest rozwiązaniem zupełnie nowym, ponieważ w części III poprzedniego studium z 2000 r.: "Kierunki zagospodarowania przestrzennego i polityki przestrzennej gminy" na s. 21 do głównych działań kierunkowych w strefie III zaliczono m. in.: "Rozwój gospodarki rolnej - prawna ochrona gruntów rolnych" oraz "Rozwój pozarolniczej działalności gospodarczej w oparciu o istniejące zainwestowanie i zasoby naturalne". W poprzednio obowiązującym studium na obszarze, na którym znajdowały się działki skarżących także eksponowano potrzebę "ochrony prawnej gruntów rolnych", a rozwój pozarolniczej działalności dopuszczono: "w oparciu o istniejące zainwestowanie", a więc stan zastany w chwili jego uchwalenia. Podnoszony przez skarżących zarzut, że: "nie da się prowadzić gospodarki rolnej i rozbudowywać systemu infrastruktury technicznej bez możliwości zabudowy" oparty jest z kolei na wybiórczej analizie zaskarżonej uchwały, stanowiąc w istocie powtórzenie zarzutów zawartych w skardze do Sądu Wojewódzkiego, do których Sąd ten szczegółowo i wyczerpująco odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przypomnieć trzeba, że przewidziany w zaskarżonym Studium zakaz zabudowy terenów oznaczonych symbolem R nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż wyłączono spod niego realizację: "zabudowy związanej z realizacją zadań z zakresu gospodarki leśnej oraz budynki techniczne, takie jak stodoły i spichlerze, niezbędne do realizacji zadań z zakresu gospodarki rolnej. Studium dopuszcza również realizację m.in.: "a) wewnętrznych dróg służących dojazdom do terenów gospodarki rolnej lub przyległych terenów gospodarki leśnej - dróg gruntowych, b) urządzeń polowych obsługujących uprawy polowe, w tym urządzenia melioracyjne, c) infrastruktury w tym sieci służących do obsługi wyżej wymienionych obiektów oraz sieci infrastruktury przesyłowej, w tym elektroenergetycznej". Zaskarżona uchwała pozostawia możliwość wznoszenia np. stodół, spichlerzy, silosów, płyt obornikowych, wiat, zbiorników na nawozy płynne itp., a także dróg wewnętrznych i obiektów infrastruktury technicznej. Zachowana została też możliwość prowadzenia gospodarki rolnej na terenach oznaczonych w studium symbolem R. Ponadto w Studium wyznaczono tereny, oznaczone jako PRU (tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej, w tym związane z przetwórstwem rolnym, zwierzęcym i spożywczym) oraz RU (tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich, a także tereny byłych Państwowych Gospodarstw Rolnych), na których możliwa jest lokalizacja działalności związanych z produkcją rolną. Przyjęte rozwiązania nie stanowią zatem nadmiernego ograniczenia, skoro wyznaczono w nim specjalnie tereny (enklawy), na których możliwa jest lokalizacja działalności związanych z produkcją rolną (oznaczone jako PRU oraz RU). Prawo własności wynikające z Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym, a doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Wprowadzenie kwestionowanych ustaleń w studium nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności (użytkowania wieczystego) i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP). Ustalenia Studium nie naruszają powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji wykazał, że zachowanie zasady proporcjonalności w przypadku przedmiotowej sprawy polegało na wyważeniu interesów prywatnych, w tym m. in. interesu skarżących, z interesem publicznym, rozumianym przede wszystkim, jako konieczność zachowania zwartych obszarów gruntów ornych. Przy czym jak wyżej wskazano, Rada zapewniła możliwość powstania infrastruktury technicznej towarzyszącej produkcji rolnej. Sąd Wojewódzki ocenę przedmiotowej sprawy oparł o całość zgromadzonej dokumentacji planistycznej i trafnie ustalił, że nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżących o nieprawidłowej kontroli zachowania zasady proporcjonalności dokonanej przez Sąd Wojewódzki i nieprawidłowej ocenie ingerencji w ich prawo własności. Rekapitulując należy stwierdzić, że w tej sprawie prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona uchwała została wydana w granicach władztwa planistycznego gminy, a subiektywne rozumienie przez samych skarżących ich interesu prawnego nie jest do zaakceptowania. Zaskarżona uchwała naruszając prawo musiałaby jednocześnie ujemnie wpływać – z przekroczeniem granic władztwa planistycznego - na sferę materialnoprawną skarżących w takim zakresie, w jakim nie pozwala na to ustawodawca. Zaskarżona uchwała ingeruje w prawo skarżących, ale ingerencja ta nie narusza obowiązujących przepisów. Z tych względów nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 oraz art. 22 Konstytucji. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.