II OSK 269/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 559/24 w sprawie ze skarg Z. D. i M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 13 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach: P. I, II, II, IV w granicach administracyjnych gminy P. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Z. D. i M. S. na rzecz Gminy P. kwotę po 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 8 października 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 559/24, uwzględniając skargi Z. D. i M. S., stwierdził nieważność § 48 ust. 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 13 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach: P. I, II, III, IV w granicach administracyjnych gminy P., oraz odpowiadającej mu części graficznej. Kwestionując skargą wskazany plan miejscowy w części odnoszącej się do przepisu § 48 ust. 4 i odpowiadającej mu części graficznej w zakresie obejmującym działki nr [...],[...] oraz [...] i [...], Z. D. i M. S. odrębnymi, jednobrzmiącymi skargami zarzucili naruszenie: - art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., polegające na ustanowieniu zakazu zabudowy w § 48 ust. 4 miejscowego planu, sprzecznego z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z 16 kwietnia 2017 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. (zmienianą kolejnymi uchwałami Rady Miejskiej w P.); - art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610), zwanej dalej k.c., polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżących poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego przez Radę Miejską P., a tym samym naruszenie zasady proporcjonalności określonej w Konstytucji RP polegające na nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa zabudowy nieruchomości skarżących, co doprowadziło do naruszenia ich interesu prawnego; - art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nienależyte wyważenie interesu publicznego i interesu prawnego w procesie uchwalania zaskarżonej uchwały. W odpowiedziach na skargi Rada Miejska w P. wniosła o ich oddalenie wskazując, że rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale są uzasadnione i zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem. Organ wyjaśnił, że wprowadzony w § 48 ust. 4 uchwały zakaz lokalizacji budynków oraz nowych budowli rolniczych na terenach kategorii "RR" wynika z ustaleń obowiązującego studium gminy P.. W studium dla terenów z przewagą użytkowania rolniczego określono bowiem zakaz lokalizacji budynków, a także wskazano, że wznoszenie nowych rolniczych budowli i obiektów małej architektury (obiektów budowlanych niebędących budynkami) dopuszcza się wyłącznie w odległości do 50 m od linii rozdzielającej z terenami oznaczonymi symbolami "MP". Dopuszczenie realizacji nowych budowli rolniczych na działkach nr [...],[...] oraz [...] i [...] byłoby niezgodne z ustaleniami obowiązującego studium, albowiem ww. działki w studium zostały oznaczone jako tereny z przewagą użytkowania rolniczego, a ponadto nie znajdują się one w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku studium jako "MP". Rada Miejska powołując się na przysługujące jej władztwo planistyczne wskazała, że w granicach tego uprawnienia mogła uchwalić zakaz zabudowy na wybranych terenach. Ograniczenia i zakazy ustanowione w uchwalonym planie mają swoje podstawy w przepisach u.p.z.p. oraz w Konstytucji, a zatem są dopuszczalne. Organ wskazał także, że ograniczenia wynikające z planu są kontynuacją polityki przestrzennej gminy określonej w studium, przy czym skarżący mogą nadal prowadzić działalność rolniczą w dotychczasowym rozmiarze i na dotychczasowych warunkach. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargi, łącząc je uprzednio do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, stwierdził, że ustalając w § 48 ust. 4 uchwały zakaz zabudowy na całym obszarze nieruchomości, Rada Miejska przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, ukształtowana w tej części treść uchwały narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę proporcjonalności. Sąd Wojewódzki przyznał rację skarżącym, że gmina nie zdołała ani w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, ani też na etapie postępowania sądowego w odpowiedzi na skargę wykazać powodów, dla których wprowadzono tak drastyczne ograniczenia w prawie własności nieruchomości. Ani we wspomnianym uzasadnieniu, ani w innych dokumentach planistycznych Sąd nie dopatrzył się wyjaśnienia powodów tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżących na terenie działek oznaczonych w planie symbolem 4P.1.RR. W żadnym razie takich ograniczeń nie może uzasadniać to, że są to tereny rolnicze, albowiem skarżący na żadnym etapie procedury nie zabiegali o zmianę przeznaczenia swoich nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie przesądza o słuszności wprowadzonych na działkach skarżących ograniczeń w wykonywaniu prawa własności także okoliczność, że część terenów objętych planem znajduje się w zbyt bliskiej odległości od terenów MP czy też, że przebiegają przez nie linie technologiczne. Nawet bowiem na takich obszarach możliwe jest lokalizowanie budowli niebędących budynkami. Nadto, ograniczenia zabudowy na szczególnych terenach czy ograniczenia w ich lokalizowaniu wynikają w sposób wystarczający z powszechnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego czy przepisów technicznych. Sąd Wojewódzki wskazał, że w świetle powyższego usprawiedliwione podstawy znajdują te zarzuty, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu działek skarżących, zakazując na nich jakiejkolwiek zabudowy, albowiem ograniczenia te gmina wprowadziła w nieodpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W skardze kasacyjnej, Rada Miejska w P., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 lipca 2023 r., tj. w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały, w zw. z art. 65 ust. 1, art. 67 ust. 1 i ust. 3 pkt 4 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie 24 września 2023 r., zwanej dalej ustawą zmieniającą, polegające na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji treści wymienionych przepisów przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wykreśleniem z planu miejscowego zakazu lokalizowania na terenach kategorii "RR" budynków oraz nowych budowli rolniczych, podczas gdy zakaz ten wynikał z obowiązującego na terenie gminy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., przyjętego uchwałą nr [...] z dnia 16 kwietnia 2014 r. (zmienionego uchwałami: nr [...] z 3 października 2016 r., nr [...] z 28 marca 2017r., nr [...] z 24 listopada 2017 r., nr [...] z 28 lutego 2023 r., nr [...] z 30 stycznia 2024 r. i nr [...] z 25 czerwca 2024 r.), zgodnie z postanowieniami którego (Dział II rozdział 17.3 pkt 25 ppkt 6) na terenach oznaczonych symbolem "R" obowiązuje zakaz wznoszenia budynków, a nowe budowle rolnicze i obiekty małej architektury mogą być wznoszone wyłącznie w odległości do 50 m od linii rozdzielającej z terenami oznaczonymi symbolami "MP", co w konsekwencji doprowadziło do wprowadzenia do planu zmian niezgodnych z ustaleniami studium, pomimo istniejącego na mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. obowiązku zgodności planu z ustaleniami studium; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegające na bezzasadnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że zapis § 48 ust. 4 uchwały wprowadzający zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem "RR" narusza zasadę równości i proporcjonalności określoną Konstytucją RP, w związku z czym zakaz przyjęty został z naruszeniem dopuszczalnego władztwa planistycznego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów, a zwłaszcza fakt, że zapis ten wynikał z treści obowiązującego w gminie studium oraz mieścił się w granicach władztwa planistycznego, a ustalenia planu w żaden sposób nie ingerują w prawa nabyte skarżących, którzy mogą prowadzić działalność rolniczą w dotychczasowym rozmiarze i na dotychczasowych warunkach, co skutkuje uznaniem, że istota prawa do korzystania z działek skarżących objętych ustaleniami planu nie została naruszona w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na: a. objęciu uzasadnieniem wyroku rozstrzygnięcia, które nie występuje w sentencji orzeczenia, albowiem w uzasadnieniu Sąd meriti wskazał, że nieważność ograniczono do nieruchomości skarżących, nie wskazując jednocześnie tych nieruchomości, natomiast zgodnie z pkt I sentencji wyroku Sąd pierwszej instancji "stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 48 ust. 4 oraz odpowiadającej mu części graficznej", a zatem stwierdzona nieważność, zgodnie z treścią sentencji, odnosi się nie do określonych działek, lecz do wszystkich terenów oznaczonych symbolem "RR", b. niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku sposobu rozumienia zwrotu użytego w sentencji wyroku "oraz odpowiadającej mu części graficznej", przez co nie jest możliwe wykonanie wyroku w tym zakresie a także nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli instancyjnej wyroku w tej części, bowiem nie można jednoznacznie określić, jaka część graficzna planu miejscowego, jakie jej oznaczenia i w którym geograficznym miejscu odpowiada paragrafowi 48 ust. 4 części tekstowej uchwały; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na objęciu sentencją wyroku wszystkich terenów zlokalizowanych w obszarze planu i oznaczonych na nim symbolem "RR", pomimo że strony wnosiły o rozstrzygnięcie sprawy w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiących ich własność i precyzyjnie wskazanych w skargach, co skutkowało wydaniem orzeczenia z przekroczeniem granicy sprawy wyznaczonej skargami stron i interesem wskazanym przez strony. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. W piśmie procesowym z 2 kwietnia 2025 r. skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od Gminy P. na rzecz każdego ze skarżących kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie wniesiono o odrzucenie skargi kasacyjnej w przypadku istnienia ku temu podstaw, a także zasądzenie od Gminy P. na rzecz każdego ze skarżących kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o ile nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Oceniając prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zgodności zakwestionowanych rozwiązań planistycznych z obowiązującymi w dacie uchwalania planu przepisami, stosownie do zasady tempus regit actum ("czas rządzi czynem"), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest zasadna. Trafne okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W zakresie, w jakim Sąd a quo przesądził o wystąpieniu przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały stwierdzając naruszenie przez organ uchwałodawczy granic władztwa planistycznego poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności obu skarżących właścicieli, pomijając w swych rozważaniach i ocenach obowiązujące regulacje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. mające wpływ na treść planu miejscowego nie tylko poprzez przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ale również w związku z treścią przepisu art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Skoro studium kształtuje politykę gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowiąc wyraz wdrażanej polityki planistycznej w skali całej gminy, odzwierciedlającej swoistego rodzaju kompromis i sposób zaspokojenia różnorakich potrzeb społecznych, to prawidłowe wyważenie interesu publicznego i prywatnego in casu może nastąpić wyłącznie przy uwzględnieniu kierunków zabudowy i zagospodarowania ukształtowanych w studium. O ile zasada proporcjonalności określona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jest zasadniczym determinantem zgodności z prawem wprowadzanych w planie miejscowym zasad wykonywania prawa własności, w tym jego ograniczeń, o tyle legalność planu nie jest uzależniona wyłącznie od jej zachowania. Rolą organu planistycznego zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub określaniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, jest ważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, zarazem jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym. W tym procesie postanowienia studium, ze względu na przepisy art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., mają niebagatelne znaczenie. Tymczasem przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności kwestionowanego § 48 ust. 4 planu pominęła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie, na które zarówno w odpowiedzi na skargi, jak i w skardze kasacyjnej zwrócił uwagę organ gminy. Kontrolę tą przeprowadzono nie dokonując analizy porównawczej postanowień studium i zakwestionowanych przez stronę skarżącą postanowień planu miejscowego, która zmierzałaby do weryfikacji przez Sąd, na podstawie samodzielnych, merytorycznych ustaleń i ocen, czy postanowienia planu miejscowego są zgodne z postanowieniami studium, stosownie do wymogów sformułowanych w art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz czy odzwierciedlony w regulacjach studium interes publiczny został, w świetle zasady proporcjonalności, prawidłowo wyważony z interesami skarżących właścicieli. Kontrola legalności przez sąd administracyjny uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest kontrolną pełną i winna obejmować również weryfikację stanowiska organu gminy odnoszącego się do dyspozycji art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zaniechanie takiej kontroli nosi znamiona uchylenia się od obowiązku prawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Kontroli zgodności przepisów planu w aspekcie zasady proporcjonalności i równości nie można było dokonać w oderwaniu od studium, zwłaszcza gdy ze stanowiska organu wynika, że w istocie wyznaczyło ono kierunek rozwiązań planistycznych przewidując na gruntach funkcjonalnych R (tereny z przewagą użytkowania rolniczego), w których granicach położone są działki skarżących, wykluczenie zabudowy budynkami związanymi z produkcją rolną, a zabudowę budowlami związanymi z produkcją rolną dopuszczając tylko (na zasadzie wyjątku) w odległości do 50 m od granic terenów oznaczonych MP (tereny z przewagą zabudowy jednorodzinnej lub zagrodowej oraz obiektów usług i produkcji z funkcją mieszkaniową). Stopień szczegółowości postanowień studium w relewantnym dla sprawy zakresie powoduje, że brak samodzielnej i kompleksowej oceny § 48 ust. 4 planu w świetle postanowień studium podważa prawidłowość podjętego przez Sąd a quo rozstrzygnięcia. Jak wskazują akta sprawy sądowej i akta planistyczne Sąd Wojewódzki nie dysponował materiałem porównawczym niezbędnym do przeprowadzenia kontroli stosowania przez gminę przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., albowiem organ nie przekazał Sądowi dokumentu studium a Sąd nie poczynił starań, żeby go pozyskać. Przy czym w skargach skarżący zarzucali niezgodność zakazu zabudowy na terenach rolnych ze studium, co wymagało wyraźnego stanowiska Sądu pierwszej instancji, którego zabrakło. W aktach nie ma ani studium ani wypisów i wyrysów ze studium. Wskazać należy, że w świetle art. 62 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., w sprawie dotyczącej kontroli legalności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, w aktach sprawy powinien, co do zasady, znajdować tekst i rysunek studium, a przynajmniej wypis i wyrys ze studium odnoszący się do nieruchomości wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie organ wyłącznie w odpowiedzi na skargi i w skardze kasacyjnej przytoczył odnośne postanowienia studium, ale jedynie we fragmentach, a nie całościowo, a tylko całościowa treść dokumentu studium uwzględniająca postanowienia części ogólnej kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów a także kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej umożliwiałaby kompleksową ocenę zgodności planu z prawem. Poza tym relewantna w niniejszej sprawie uchwała w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy P. podjęta przez Radę Gminy 16 kwietnia 2014 r. podlegała wielokrotnym zmianom, co powoduje, że pewność co do tekstu obowiązującego w dacie uchwalania zaskarżonego planu Sąd pierwszej instancji mógłby mieć wyłącznie dysponując wersją studium przedłożoną przez organ, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca i czego w toku kontroli sądowej Sąd a quem nie mógł naprawić. W sposób nieuprawniony wyręczyłby bowiem zobowiązany do tego Sąd Wojewódzki. Zaznaczyć przy tym należy, że spójność określonego w planie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu z wyznaczonymi w studium kierunkami zagospodarowania nie wyklucza obowiązku zbadania takich przepisów planu w perspektywie zadośćuczynienia innym standardom normatywnym, w tym wymogom proporcjonalności ograniczenia prawa własności. Należało to jednak uczynić w świetle postanowień studium niewątpliwie wyznaczających kompleksowo kierunek zagospodarowania i użytkowania terenów. Sąd pierwszej instancji odstąpił w niniejszej sprawie od analizy postanowień studium w aspekcie zgodności wprowadzonego w planie na terenie 4P.1.RR. zakazu zabudowy budynkami i nowymi budowlami rolniczymi również w zakresie działek skarżących, poprzestając wyłącznie na mankamentach argumentacyjnych dostrzeżonych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i odpowiedzi organu na skargi, które dały asumpt do stwierdzenia naruszenia władztwa planistycznego przez gminę przy jej uchwalaniu. Natomiast przy kontroli legalności uchwały o planie podstawą weryfikacji zgodności jego przepisów z wymogami obowiązującego prawa winna być nie tylko wiedza pozyskana bezpośrednio od organu, ale również pochodząca z wnikliwej analizy współkształtującego treść planu studium oraz dostępnej dokumentacji prac planistycznych, w tym prognozy oddziaływania na środowisko projektu planu. Treść uzasadnienia wyroku nie potwierdza, aby analiza tej dokumentacji stała się podstawą rozstrzygnięcia Sądu meriti. Wyjaśnienie kwestii zgodności planu ze studium przy wskazywanej przez organ treści studium mogłoby mieć znaczenie dla oceny legalności planu, w tym dla oceny spełnienia przez kwestionowane przepisy wymogów proporcjonalności i prawidłowego wyważania interesu publicznego i interesów prywatnych. Wskazać należy, że planowanie przestrzenne jest procesem wieloaspektowym, wymagającym uwzględnienia wielu czynników wpływających na przeznaczanie terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Przykładowy ich katalog sformułowano w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie czyniąc żadnego ze wskazanych determinant priorytetową. Z tego wynika, że prawo własności nie ma prymatu w planowaniu przestrzennym, choć podlega ochronie konstytucyjnej a jego ograniczenia mogą następować wyłącznie zgodnie z zasadami określonych w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wszystkie wskazane w powyższym przepisie czynniki winny być w planowaniu przestrzennym równorzędnie uwzględniane i konfrontowane wzajemnie w myśl zasady z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych w celu zaspokojenia wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Oceniając zatem, czy w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne naruszenie prawa własności, nie można tego czynić wyłącznie w perspektywie przepisów konstytucyjnych dotyczących ochrony własności, zwłaszcza jeśli m.in. bezpieczeństwo obywateli, ochrona środowiska i dziedzictwa narodowego, czyli wartości istotne w planowaniu przestrzennym, są również chronione konstytucyjnie (art. 5, art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Z punktu widzenia zakwestionowanego przez Sąd a quo zakazu zabudowy na terenach rolnych wyeksponować należy konieczne do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym wymogi ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, które w tej sprawie nie zostały rozważone. Tymczasem w świetle ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409), zwanej dalej u.o.g.r.l., każdy grunt rolny polega ochronie w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zakres i sposób tej ochrony zależy od klasy bonitacyjnej gruntów rolnych. W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., zasadą jest zachowanie rolniczego charakteru gruntów rolnych. Każda bowiem zabudowa gruntów rolnych powoduje, że grunt ten przestaje pełnić swoją zasadniczą funkcję biologiczną związaną z produkcją żywności (tak wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., II OSK 2140/20). Dlatego też możliwość przeznaczenia gruntów rolnych pod zabudowę powinna być ograniczona do zabudowań ściśle związanych z produkcją rolną i rzeczywiście niezbędnych do jej prowadzenia, a wykluczenie zabudowy na terenach rolnych, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie musi oznaczać per se naruszenia prawa własności, bo podstawowa funkcja tych gruntów, czyli produkcja rolna, jest w takim przypadku zachowana. Determinuje to również sposób sądowej kontroli legalności przepisów planu wprowadzających zakaz zabudowy na terenach przeznaczonych pod rolę, który powinien uwzględnić zarówno dotychczasowe regulacje planistyczne w aspekcie tego, czy wskutek uchwalonego planu doszło do jakiejkolwiek zmiany w sytuacji planistycznej skarżących, jak również charakterystykę gruntów rolnych poprzez wskazanie ich klasy bonitacyjnej oraz wielkości, determinujących ewentualną możliwość i potrzebę skorzystania z obiektów kubaturowych umożliwiających czy ułatwiających produkcję rolną (np. zbiorniki, silosy itp.). Niedostatki uzasadnienia zaskarżonej uchwały o planie czy argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargi nie zwalniały Sądu pierwszej instancji ze starań o ustalenie wskazanych wyżej okoliczności i oceny kwestionowanych przepisów planu w ich świetle. W aspekcie proporcjonalności wprowadzonego zakazu powyższych warunków nie rozważono w niniejszej sprawie pomimo tego, że organ wskazywał na brak zmiany w sferze prawnej skarżących poprzez kontynuację dotychczasowego sposobu użytkowania ich nieruchomości przeznaczonych pod rolę w takim samym rozmiarze i na takich samych warunkach. W ugruntowanym orzecznictwie jest to okoliczność uznawana za istotną z punktu widzenia legalności planu miejscowego pod kątem zarzutu naruszenia prawa własności (tak wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., II OSK 402/20 i powołane tam judykaty). Skarżący zaś nie wykazali, aby dla prowadzenia działalności rolniczej na należących do nich nieruchomościach konieczna była zabudowa. Pomijając powyższe uwarunkowania niesłusznie skupiono się na wytknięciu organowi uchybień, których nie popełnił. Z argumentacji organu nie wynika bowiem, aby bliskie sąsiedztwo terenów oznaczonych symbolem "MP", czy też przebieg przez tereny rolne linii wysokiego i średniego napięcia wraz z ich pasami technologicznymi usprawiedliwiały wprowadzony zakaz zabudowy na terenach rolnych. Wręcz przeciwnie organ przytaczając postanowienia studium nawiązał do relacji terenów RR z terenami MP wskazując, że w odległości 50 m od terenów MP na terenach RR możliwa byłaby zabudowa, ale obszar nieruchomości skarżących tego warunku odległości nie spełnia, co wykluczało dopuszczenie zabudowy na zasadzie opisanego wyjątku. Natomiast lokalizacja na terenach działek skarżących gęstej sieci linii wysokiego i średniego napięcia wraz ze stacją energetyczną tworzy uwarunkowania, które należało uwzględnić przy kompleksowej, a nie wybiórczej ocenie niezbędności wprowadzonego zakazu zabudowy na terenach rolnych nie bagatelizując przy tym odrębnych potrzeb ochrony strategicznych inwestycji celu publicznego. Ograniczenia związane z przebiegiem tych linii jawią się jako niezależne od powodów, które mogły lec u podstaw zakazu zabudowy budynkami i nowymi budowlanymi rolniczymi in genere na terenach rolniczych. Poza tym stwierdzone przez Sąd Wojewódzki naruszenie kwestionowanymi przepisami planu zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji RP jawni się jako całkowicie bezpodstawne, albowiem nie towarzyszy tej ocenie jakiekolwiek uzasadnienie z powołaniem się na argumenty nawiązujące do sytuacji planistycznej innych nieruchomości w strefie RR użytkowania rolniczego. Zasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jaki sentencja wyroku świadczy o tym, że Sąd orzekając przekroczył zakres zaskarżenia wyznaczony interesem każdego ze skarżących jako właścicieli poszczególnych nieruchomości. Sentencja wyroku obejmująca zasadnicze rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność § 48 ust. 4 uchwały o planie oraz opowiadającej mu części graficznej wyraźnie wskazuje, że powyższy przepis wyeliminowano w całości z obrotu prawnego w odniesieniu do wszystkich nieruchomości objętych planem, w tym również w wymiarze graficznym, a nie tylko w stosunku do działek skarżących. Nie zmienia tego treść uzasadnienia, które w tym zakresie nie koresponduje z sentencją. Substratem rozstrzygnięcia jest sentencja wyroku uwzględniającego skargę na akt prawa miejscowego, a uzasadnienie służy jej wyjaśnieniu. Istota wyroku tkwi zatem w sentencji, co potwierdza art. 138 p.p.s.a. określający elementy składowe sentencji wyroku, w tym rozstrzygnięcie sądu. Pomiędzy tym elementami wyroku winna zachodzić pełna spójność, a punktem obniesienia do jej oceny jest rozstrzygniecie zawarte w sentencji. Rozstrzygnięciem sądowym pozbawia się mocy obowiązującej przepis planu ex tunc w takim zakresie, jaki wynika z sentencji, co do której nie może był jakichkolwiek wątpliwości, a te niewątpliwie pojawiają się wówczas, gdy uzasadnienie nie koresponduje z rozstrzygnięciem sądu, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy w niniejszej sprawie do czynienia również z tego powodu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie potwierdza, aby Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę planu miejscowego zgodnie z wymogami określonymi w art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola uchwały o planie nie była kompletna, albowiem pomięto te aspekty kwestionowanego zakazu zabudowy, które mają kluczowy wpływ na ocenę jego legalności, a które zostały wyłuszczone powyżej. W świetle tych nieprawidłowości należało zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania objęte podstawami kasacyjnymi uznać za zasadne, gdyż Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy przedwcześnie decydując o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonych przepisów planu dodatkowo w zakresie nieodpowiadającym granicom zaskarżenia. Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponownie rozpoznając skargi Sąd a quo dokona szczegółowej oceny relewantnych dla niniejszej sprawy postanowień studium, na podstawie analizy jego treści i rysunków, które pozyska do akt sprawy, oraz ponownie zweryfikuje przy uwzględnieniu tych regulacji dopuszczalność wprowadzonego zakazu zabudowy na terenach rolnych, nie pomijając przy tym dotychczasowej sytuacji planistycznej działek skarżących oraz aktualnego sposobu ich wykorzystywania, rodzaju gruntów rolnych należących do skarżących, ich wielkości oraz możliwości i potrzeb inwestycyjnych w świetle urealnionych a nie abstrakcyjnych planów inwestycyjnych skarżących. Wskazana będzie analiza postanowień studium w ich całokształcie odnoszącym się do kierunków polityki przestrzennej wyznaczonej w studium i w jej kontekście ocena proporcjonalności wprowadzonego zakazu zabudowy wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości skarżących. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając ich kwotę w równych częściach od każdego ze skarżących adekwatnie do ich indywidualnego interesu prawnego naruszonego przepisami planu. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.