II OSK 440/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1587/22 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 1 sierpnia 2022 r., znak WO-II.621.1.52.2022 w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1587/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr WO-II.621.1.52.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 10 czerwca 2022 r. o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego w lokalu przy osiedlu S. w K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. P., reprezentowany przez pełnomocnika. Zarzucił on przy tym naruszenie: 1. art. 7 "k.p.a." poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia niniejszej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 2. art. 77 "k.p.a." poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie i oparcie się wyłącznie na części materiałów zgromadzonych w sprawie, z całkowitym pominięciem materiałów przedstawionych przez skarżącego; 3. art. 107 § 1 i § 3 "kpa" poprzez niedostateczne uzasadnienie w wyroku przyczyn, dla których Sąd dał w całości wiarę dowodom wskazanym przez organ administracji a odmówił wiarygodności materiałom wskazanym przez skarżącego, a także poprzez niewskazanie w sposób jednoznaczny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, albowiem w treści uzasadnienia wyroku Sąd instancji w sposób skrótowy i ogólnikowy podał, dlaczego dokumenty przedstawione przez organ administracji są w pełni wiarygodne. Z tego wynika, iż Sąd oparł rozstrzygnięcie na dowodach przedstawionych wyłącznie przez organ z pominięciem dokumentów przedstawionych przez skarżącego; 4. art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że miejscem pobytu stałego odwołującego nie jest lokal przy os. S.. Wskazując na powyższe, B. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, względnie rozpoznanie skargi. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył w sposób wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy w kontekście problematyki wymeldowania. Skarżący B. P., polemizując z zaskarżonym wyrokiem, wyjaśnił, że pojęcie stałego zamieszkiwania zostało sprecyzowane w judykaturze jako zamieszkiwanie w konkretnym mieszkaniu w określonej miejscowości z zamiarem stałego pobytu, wyrażonym przez to, że w tym mieszkaniu i w tej miejscowości skupia się życie osobiste oraz działalność osoby bliskiej najemcy. Zdaniem skarżącego stałe zamieszkiwanie to zamieszkiwanie przejawiające się takimi cechami, lecz wzmocnione przez nierozerwalną więź z lokalem, objawiającą się tym, że przebywanie poza nim jest usprawiedliwione okolicznościami życiowymi i zawsze poddane wolnej woli. Dalej skarżący przywołał art. 25 Kodeksu cywilnego, zaznaczając, że miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Odnosząc się natomiast do sytuacji faktycznej sprawy, B. P. akcentował, że meldunek pozostaje w pewnej relacji do wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym najemcy (do czego doszło w niniejszej sprawie, gdyż skarżący wstąpił w stosunek najmu po matce). Po odniesieniu do tej problematyki w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że przerwa w faktycznym przebywaniu w miejscu stałego zamieszkania, nawet gdy wykazuje cechy długotrwałości, nie pozbawia danej osoby miejsca zamieszkania wynikającego z zamiaru stałego pobytu i nie wskazuje na zmianę miejsca zamieszkania. Skarżący przywołał też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt II GW 5/06, gdzie przyjęto, iż osoba odbywająca karę pozbawienia wolności nie ma miejsca stałego zamieszkania w zakładzie karnym, jako że pobyt ten jest pobytem tymczasowym. Stałe zamieszkanie natomiast powiązane jest z centrum życiowym osoby, czyli miejscem, gdzie ona przebywa z zamiarem stałego pobytu. Skarżący podkreślił, że w jego przypadku nie doszło do dobrowolnego opuszczenia lokalu na osiedlu S. w Krakowie – nastąpiło to na skutek skazania. B. P. pozostawił w lokalu swoje rzeczy i cały czas utrzymuje kontakt z P. S., konkubentem matki, który nadal tam zamieszkuje. W dalszej części skargi kasacyjnej uwaga poświęcona została problematyce dowodowej. Skarżący zaznaczył, że organ przyjął bierną postawę, jeśli chodzi o zbieranie materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Postępowanie dowodowe nie zostało też w decyzji należycie zrelacjonowane (naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.). W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej B. P. wyjaśnił, że nie bez znaczenia jest również to, iż pozbawienie go meldunku będzie miało dla niego poważne konsekwencje. Przebywa on w zakładzie karnym i w przypadku pozbawienia go meldunku nie będzie miał możliwości skorzystania z żadnej z instytucji przewidzianych dla więźniów, takich jak warunkowe przedterminowe zwolnienie czy przerwa w odbyciu kary pozbawienia wolności. Przy piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2024 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył wyrok Sądu Rejonowego dla Krakowa Nowej Huty Wydział I Cywilny z dnia 12 marca 2024 r. wydany w sprawie do sygn. akt I C 699/23/N zaopatrzony w klauzulę prawomocności wraz z uzasadnieniem. Wyrokiem tym ustalono, iż B. P. wstąpił w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego na osiedlu S. w K., w miejsce dotychczasowego najemcy G. P., zmarłej 15 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. W niniejszej sprawie podstawy skargi kasacyjnej obejmują przepisy – jak to określono: "k.p.a." oraz "ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych". W zarzutach nie sprecyzowano częściowo nazw, ani nie podano dat i publikatorów tych aktów prawnych. Z uwagi jednak na powszechnie przyjętą i utrwaloną praktykę stosowania skrótu pierwszego z przywołanych wyżej aktów prawnych Naczelny Sąd Administracyjny – bacząc, aby konstytucyjne prawo do sądu skarżącego kasacyjnie nie doznało nieuzasadnionego uszczerbku (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – przyjął, że pierwsze trzy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Z kolei ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący "ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych" Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odczytać inaczej, jak zarzut dotyczący ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.). Tylko taki akt prawny miał przytoczoną nazwę, a jego art. 6 ust. 1 dotyczył instytucji meldunku (zawierał pojęcie stałego pobytu). Wypowiadając się na temat staranności skargi kasacyjnej wypada także dodać, że w zarzucie drugim nie doprecyzowano, jaką podjednostkę redakcyjną art. 77 K.p.a. naruszono. To jednak zostało wyjaśnione na stronie 6 uzasadnienia środka zaskarżenia, gdzie autor skargi kasacyjnej zaznaczył, iż ma na myśli art. 77 § 1 K.p.a. Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących przepisów postępowania wyjaśniającego w administracji (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a.) trzeba w pierwszej kolejności sprecyzować, w kontekście jakich przepisów materialnoprawnych zidentyfikowano istotne dla sprawy okoliczności, a także zweryfikować, czy okoliczności te zostały w sprawie ustalone. Z zaskarżonych decyzji, jak też z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że o wymeldowaniu B. P. z lokalu na osiedlu S. w K. zadecydował fakt, iż skarżący przebywa w Zakładzie Karnym nr [...] we W. Został pozbawiony wolności w dniu 18 lipca 2013 r., a przewidywany koniec kary przypada na dzień 1 lipca 2030 r. Z akt wynika też, że postępowanie w sprawie wymeldowania skarżącego z lokalu wszczęto po wielu latach od rozpoczęcia przez niego odbywania kary pozbawienia wolności, na wniosek Zarządu Budynków Komunalnych z dnia 11 stycznia 2022 r. W dniu 13 stycznia 2022 r. wszczęto postępowanie w sprawie wymeldowania. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że jedynym najemcą lokalu na osiedlu S. była matka skarżącego, która zmarła 15 września 2021 r. Skarżący uznaje, że wobec tego, jako osoba, która mieszkała w lokalu od urodzenia, a lokal stanowi jego centrum życiowe i ma tam swoje rzeczy osobiste, zachodziły przesłanki z art. 691 Kodeksu cywilnego, na podstawie których wstąpił on w stosunek najmu po zmarłej matce. B. P. twierdzi, że po zakończeniu odbywania kary pozbawienia wolności planuje do spornego lokalu wrócić. Z kolei wedle danych Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie obecnie lokal zajmuje bez tytułu prawnego P. S., który zamieszkiwał ze zmarłą w chwili jej śmierci. Z decyzji organów obu instancji wynika natomiast, że wymeldowania B. P. z lokalu dokonano przede wszystkim w związku odbywaniem przez skarżącego kary pozbawienia wolności, przewidywanej do dnia 1 lipca 2030 r. Zdaniem organów, skoro meldunek ma charakter ewidencyjny, odzwierciedla stan faktyczny, a nie prawny, to fakt odbywania przez B. P. kary pozbawienia wolności powinien skutkować jego wymeldowaniem ze spornego lokalu. Skarżący nie ogniskuje bowiem swoich spraw życiowych w lokalu, w którym jest zameldowany, lecz przebywa w Zakładzie Karnym nr [...] we W. Wojewoda dodał też, że w kontekście art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (na datę zaskarżonej decyzji Dz.U. z 2022 r. poz. 1191; dalej: u.e.l.) bierze się wprawdzie pod uwagę dobrowolność opuszczenia miejsca zamieszkania, jednakże nie dotyczy to przypadku opuszczenia lokalu w celu odbycia kary pozbawienia wolności. Odnosząc powyższe do zarzutów skargi kasacyjnej, przedstawionych w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie jest tak, iż w toku postępowania administracyjnego nie podjęto wystarczających kroków mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy oraz nie dano temu wyrazu w zaskarżonych decyzjach (zarzut naruszenia: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Podstawą prawną zaskarżonych decyzji był art. 35 u.e.l. Przepis ten stanowi, że organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2 decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Jak zaznaczono, organy przyjęły – co zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – że B. P. opuścił lokal na osiedlu S. z uwagi na fakt odbywania kary pozbawienia wolności od 2013 r. do przewidywanej daty w 2030 r. Z punktu widzenia przyjętej wykładni i sposobu zastosowania art. 35 u.e.l. w postępowaniu administracyjnym ustalono wszystkie istotne okoliczności. Po pierwsze ustalono, że skarżący w spornym lokalu nie przebywa; potwierdzono, że przebywa on w Zakładzie Karnym nr [...] we W.. Organy wiedziały także o stanowisku B. P., to jest o jego deklarowanym zamiarze powrotu do lokalu i o jego ocenie, że zachodzą podstawy do wstąpienia przez niego w stosunek najmu po zmarłej w 2021 r. matce. Organy skoncentrowały się na znaczeniu faktu odbywania przez skarżącego kary pozbawienia wolności, co wyjaśniły z powołaniem na przepisy prawa. Mając to wszystko na uwadze, należy stwierdzić, że oceniając przebieg postępowania administracyjnego przez pryzmat podstawy prawnej zaskarżonych decyzji, ich wykładni i sposobu zastosowania, organy administracji publicznej nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 ani art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Przechodząc do dalszej analizy skargi kasacyjnej i zawartej w niej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny musi poczynić pewną uwagę natury ogólnej. Otóż w znacznej mierze argumentacja skargi kasacyjnej ma przekonać do stanowiska, że odbywanie kary pozbawienia wolności nie skutkuje zmianą miejsca zamieszkania, a pobyt w zakładzie karnym, zdaniem skarżącego, jest jedynie pobytem tymczasowym. W rezultacie argumentacja ta ma prowadzić do wniosku, że w zaistniałych okolicznościach B. P., pomimo odbywania kary pozbawienia wolności w zakładzie karnym, nadal może zachowywać zamiar stałego pobytu w mieszkaniu na osiedlu S. w K., a w konsekwencji należy też utrzymać jego meldunek. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje do wiadomości wyżej przedstawioną argumentację, jednakże nie oznacza to, że może być ona prawnie skuteczna w oparciu o zakres podstaw wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej przedstawił bowiem jeden tylko zarzut naruszenia prawa materialnego i to zupełnie nieadekwatny do okoliczności sprawy, a mianowicie zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Jest to akt prawny, który nie obowiązuje od 2015 r. Ustawy tej w niniejszej sprawie nie stosowano, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może przyjąć, że doszło do naruszenia jej przepisu. Orzekając w granicach podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast z urzędu identyfikować naruszenia przepisów ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, której przepisy stanowiły podstawę prawną zaskarżonych decyzji – chociażby nawet mógł domyślać się, jakiej materii prawnej argumentacja skargi kasacyjnej dotyczy. Skądinąd Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że przywołanie art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z 1974 r. w skardze kasacyjnej budzi zdziwienie, jako że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na stronach 7 i 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wyjaśnił, że ustawa ta nie obowiązuje. Natomiast na stronach 4–6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił wyczerpująco stan prawny sprawy, z powołaniem na stosowne regulacje prawne (art. 25 ust. 1, art. 28 ust. 4, art. 35 u.e.l.) i wyjaśnił, że w utrwalonym orzecznictwie sądowym, które przywołał, ustawowa przesłanka wymeldowania, polegająca na opuszczeniu miejsca pobytu stałego, jest spełniona także w przypadku, gdy opuszczenie lokalu wynika z faktu odbywania kary pozbawienia wolności. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, jest zmuszony poprzestać na relacji powyższego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Nie mógł go oceniać, jako że w skardze kasacyjnej, której granicami jest związany, nie podniesiono zarzutu naruszenia żadnego z przepisów ustawy o ewidencji ludności, w tym nawet kluczowego art. 35 u.e.l., stanowiącego podstawę prawną wymeldowania. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny nie był upoważniony stwierdzić naruszenia ustawy o ewidencji ludności, jako że w skardze kasacyjnej się do tej ustawy nawet nie odniesiono i nie wyspecyfikowano naruszenia jakiegokolwiek z jej przepisów. W szczególności nie powiązano z naruszeniem prawa materialnego eksponowanej przesłanki dobrowolności opuszczenia lokalu odnoszonej do faktu odbywania przez skarżącego kary pozbawienia wolności. Z tych samych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł również ustosunkować się do znaczenia – w kontekście art. 35 u.e.l. – takiej okoliczności, jak podnoszona kwestia wstąpienia przez B. P. w stosunek najmu spornego lokalu na osiedlu S. po matce G. P. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw – orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.