II OSK 439/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy Skawina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 757/19 w sprawie ze skargi J. B. na akt Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 25 maja 2019 r. w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu w Skawinie oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 757/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi J. B., dalej: "skarżący", na akt Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 25 maja 2019 r. w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu w Skawinie stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w całości oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta i Gminy Skawina, dalej: "skarżący kasacyjnie". Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020 poz. 713), dalej: "u.s.g.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu J. B. przysługuje interes prawny do wniesienia skargi kasacyjnej w tej sprawie podczas, gdy skarżący J. B. został odwołany ze stanowiska dyrektora Centrum Kultury i Sportu w Skawinie z dniem 16 stycznia 2019 r. i jego stosunek pracy na ww. stanowisku ustał przed datą wniesienia skargi, 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 170 P.p.s.a., poprzez błędne zdefiniowanie zakresu związania Sądu w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 3320 /19. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie od skarżącego na rzecz Burmistrza Miasta i Gminy Skawina kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.S. poparł skargę kasacyjną i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. Nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020 poz. 713) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu J. B. przysługuje interes prawny do wniesienia skargi kasacyjnej w tej sprawie podczas, gdy skarżący J. B. został odwołany ze stanowiska dyrektora Centrum Kultury i Sportu w Skawinie z dniem 16 stycznia 2019 r. i jego stosunek pracy na ww. stanowisku ustał przed datą wniesienia skargi. Interes prawny w niniejszej sprawie wynika ze stosunku o podwójnym charakterze: pracowniczymi i administracyjnoprawnym, kształtowanym także aktami jednostek samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Stanowisko, według którego, akty powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury, a także akty odwołania z tego stanowiska, wydane w trybie art. 15 i art. 16 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (w dacie podjęcia zaskarżonego aktu: Dz. U. z 2018 r. poz. 1983), mają także charakter publicznoprawny, jest w orzecznictwie utrwalone (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11; postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2231/15; wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 390/212). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Interes prawny wynikający z zarządzenia ma z pewnością osoba powołana tym zarządzeniem na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Zarządzenie to nie przyznaje uprawnienia o charakterze administracyjnoprawnym innym osobom. Jeśli jednak jednocześnie pozostaje w obrocie prawnym inne zarządzenie o powołaniu innej osoby na to samo stanowisko dyrektora instytucji kultury, to uprawnienia tych osób są w stosunku do siebie konkurencyjne. Akt powołania na stanowisko dyrektora innej osoby powoduje zatem, że naruszony jest zakres uprawnień osoby, która nie została w stosownym, administracyjnym trybie, odwołana ze stanowiska. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 334/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność aktu Burmistrza Miasta i Gminy w Skawinie z dnia 16 stycznia 2019 r. stwierdzającego wygaśnięcie stosunku pracy J. B. z powołania z dniem 1 stycznia 2019 r. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 3320/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego orzeczenia przez Burmistrza Miasta i Gminy Skawina. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w stosunku do J. B. znajdowały zastosowanie przepisy art. 15 ust. 6 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, określające przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu. J. B., poprzez dopuszczenie go do wykonywania obowiązków dyrektora Centrum Kultury i Sportu w Skawinie, powołany został przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury, na czas określony, odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 tej ustawy. Wobec stwierdzenia nieważności aktu stwierdzającego wygaśnięcie powołania, skarżący w dacie wydania aktu z dnia 25 maja 2019 r. w przedmiocie powołania wyłonionego w drodze konkursu kandydata na stanowisko dyrektora Centrum Kultury i Sportu w Skawinie w dalszym ciągu pozostawał na zajmowanym stanowisku. Należy w pełni zgodzić się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, według którego, ustawodawca co prawda nie stanowi wprost jaki jest skutek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, ale skoro stanowi, że w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z prawem tracą one moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem, to trzeba przyjąć, że w przypadku stwierdzenia nieważności tracą one moc prawną w innym czasie, a więc z chwilą ich podjęcia (patrz: wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2554/18). Innymi słowy, stwierdzenie nieważności aktu uchyla moc wiążącą aktu ex tunc, czyli od chwili jej podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt I OSK 624/18; Paweł Chmielnicki [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. P. Chmielnickiego, WKP 2022, pkt 2 do art. 94). W świetle skutków prawnych wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 334/19, który uprawomocnił się na skutek oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem NSA z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 3320/19, nie ma zatem znaczenia wskazana w opisie naruszenia zarzutu kasacji okoliczność, że J. B. został odwołany ze stanowiska dyrektora Centrum Kultury i Sportu w Skawinie z dniem 16 stycznia 2019 r. i jego stosunek pracy na ww. stanowisku ustał przed datą wniesienia skargi. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenie przepisów postępowania, a to art. 170 P.p.s.a., poprzez błędne zdefiniowanie zakresu związania Sądu w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 3320/19. Przypomnieć należy, że w podsumowaniu uzasadnienia wyroku z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 3320/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący, tj. J. B., poprzez dopuszczenie go do wykonywania obowiązków dyrektora Centrum Kultury i Sportu w Skawinie, powołany został przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury, na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy. Wobec prawidłowego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że stosunek prawny wynikający z powołania na czas określony na stanowisko dyrektora ww. instytucji został z J. B. nawiązany w sposób konkludentny, za trafne uznać należało stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że znajdowały w stosunku do niego zastosowanie przepisy art. 15 ust. 6 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, określające przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu. Wypowiedź ta stanowiła wyrażenie stanowiska prawnego, uzasadniającego akceptację dla stanowiska zajętego w wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 334/19, stwierdzającym nieważność akt Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 16 stycznia 2019 r. nr ED.22.1.2019 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia powołania. Wbrew zarzutowi kasacji, wiążący charakter, w świetle art. 170 P.p.s.a., ma nie tylko sentencja wyroku. W myśl art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 P.p.s.a., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (patrz m.in. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2018, pkt 8 do art. 170; Tadeusz Woś [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod. Red. T. Wosia, W.K. 2016, pkt 3 do art. 170; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00; wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2164/15). Odnotować można, że Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie użył określenia o trwaniu stosunku pracy. Jest oczywiste, że wobec rzeczywistej treści stanowiska zajętego w wyroku WSA w Krakowie z dnia z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 334/19, a także stwierdzenia NSA zawartego w przytoczonym fragmencie uzasadnienia wyroku z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 3320 /19, chodzi o stosunek prawny. Brak precyzji w wypowiedzi Sądu pierwszej instancji w odnotowaniu tych stanowisk nie stanowił jednak uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona przez skarżącego J. B. osobiście. W tej sytuacji nie ma podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wynikających ze złożenia pisma procesowego.