II OSK 432/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku B.J. i S.J. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej B.J. i S.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 256/24 w sprawie ze skargi B.J. i S.J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 listopada 2023 r., nr WI-VI.7821.1.4.2023.MMo w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: odmówić zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 256/24, oddalającego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z 30 listopada 2023 r., nr WI-VI.7821.1.4.2023.MMo w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, skarżący – B.J. i S.J., przedstawili wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz wstrzymanie wykonania decyzji I instancji w zakresie nadanego jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zasadność wniosku argumentowali, że natychmiastowe wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do nieodwracalnych skutków prawnych, a mianowicie dojdzie do faktycznego zajęcia nieruchomości należących do osób prywatnych i rozpoczęcie czynności związanych z rozpoczęciem robót budowlanych polegających m.in. na rozbiórce ogrodzeń, wycince rosnących od ponad 20 lat drzew. Nadto zaskarżona decyzja organu I instancji, jak i organu odwoławczego, obarczone są szeregiem poważnych naruszeń co wskazuje na bardzo duże prawdopodobieństwo wadliwości zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 6 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 256/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił powyższe wniosek. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wniosek nie zawiera przekonywującej argumentacji dotyczącej nieodwracalnych skutków prawnych, które mogłyby prowadzić do uwzględnienia wniosku. Wskazanie na trudne do odwrócenia skutki, powinno co najmniej oznaczać nadzwyczajne okoliczności w stosunku do wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Podnoszone zaś okoliczności zajęcia nieruchomości i rozpoczęcie prac przygotowawczych, odnoszą się do zwykłych typowych skutków związanych z tego rodzaju decyzjami, które z oczywistych względów prowadzą do pewnej zmiany rzeczywistości w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Dodatkowo opisane we wniosku okoliczności braku zabezpieczenia środków budżetowych na inwestycję nie stanowią o konieczności wstrzymania wykonania decyzji, skoro uniemożliwiają faktycznie taki skutek. Z kolei wady prawne decyzji będą przedmiotem rozstrzygnięcia sądu przy badaniu zarzutów skargi i nie stanowią o spełnieniu przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Po oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 256/24, skargi (wskazanej na wstępie niniejszego uzasadnienia) na decyzję Wojewody Małopolskiego z 30 listopada 2023 r., skarżący wnieśli skargę kasacyjną, w której ponownie sformułowali wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organów I instancji i II instancji. Uzasadniając ten wniosek wskazali, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na fakt, iż niezbędną przesłanką nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest "niezbędność" niezwłocznego wdrożenia decyzji w życie. Sąd I instancji – zdaniem skarżących kasacyjnie – pominął wadliwe rozumowanie oraz przedstawioną przez organ prowadzący postępowanie administracyjne uzasadnienie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji ważnym interesem społecznym, który to interes ma polegać na "zapewnieniu dostępności transportowej do terenów inwestycyjnych i mieszkaniowych (...) planowanej Strefy Inwestycyjnej w K.", a także faktu, iż "brak możliwości natychmiastowego rozpoczęcia prac może spowodować niedotrzymanie harmonogramu robót, a co za tym idzie terminów umownych oraz utraty przyznanych środków". Według skarżących kasacyjnie, brak jest jakichkolwiek planów utworzenia wskazywanej Strefy Inwestycyjnej w K., a ewentualne połączenie do istniejącej już Strefy Inwestycyjnej w M. już istnieje od ulicy B. Nadto w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu bądź potwierdzenia, z których wynikałoby, że rezerwacja środków na przedmiotową inwestycję została dokonana, a brak natychmiastowego rozpoczęcia prac na pewno spowoduje utratę środków, skoro organ sam wskazuję, iż do sytuacji takiej dojść jedynie "może". W ocenie skarżących kasacyjnie wszystkie powyższe okoliczności wskazują, że Starosta Krakowski nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności decyzji z 10 listopada 2022 r. działał bez podstaw prawnych do przyjęcia, że podlega ona natychmiastowemu wykonaniu, a wymienione przez organ przesłanki nadania skarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie zaistniały w sposób realny, a jedynie hipotetyczny, co Sąd I instancji zupełnie pominął w swoich rozważaniach. Wskazano też, że natychmiastowe wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do nieodwracalnych skutków prawnych, a mianowicie dojdzie do faktycznego zajęcia nieruchomości należących do osób prywatnych i czynności związanych z rozpoczęciem robót budowlanych. Zajęcie terenu przez wykonawcę będzie prowadziło do nieodwracalnego usunięcia wiekowego i o znacznej wartości materialnej licznego drzewostanu wraz z bytującą i chronioną konwencjami międzynarodowymi fauną. Nie bez znaczenia – zdaniem skarżących kasacyjnie – jest również i to, że decyzje organów obu instancji są obarczone szeregiem poważnych naruszeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest kolejnym wnioskiem tego rodzaju złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też powinien zostać rozpoznany, stosownie do treści art. 61 § 4 p.p.s.a., jako wniosek o zmianę postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie zaś jako wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Zgodnie bowiem z tym przepisem, postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie § 2 i 3 sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Przez zmianę okoliczności, o których mowa we wskazanym powyżej przepisie należy rozumieć zarówno zmianę okoliczności faktycznych, jakie Sąd przyjął za przesłankę rozstrzygnięcia, jak i zmianę okoliczności prawnych, które uzasadniałyby wydanie postanowienia o odmiennej treści niż to, które zostało wydane uprzednio (por. postanowienie NSA z 16.01.2019 r., II OSK 1159/18). Z akt sprawy nie wynika, by którekolwiek z tych okoliczności uległy zmianie. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, jak już wyżej przedstawiono, koncentrowała się na braku zasadności (w ocenie strony) nadaniu decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności i ewentualnej wadliwości zaskarżonej decyzji. Warto wyjaśnić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w postępowaniu wywołanym wnioskiem opartym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd nie ocenia legalności zaskarżonej decyzji, a jedynie spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej (m.in. postanowienia NSA: z 25.05.2018 r., II OZ 549/18; z 17.02.2017 r., II OZ 117/17 i z 14.01.2024 r., II OSK 3081/24). Nadto argumentacja wniosku odnosi się do zastosowania art. 135 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), który uprawnia organ odwoławczy w uzasadnionych przypadkach do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji, a więc Sąd nie mógł stosować się do przesłanek zastosowania tegoż przepisu, gdyż w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma zastosowanie tryb art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy też podnieść, że po wpłynięciu skargi sąd nie dokonuje oceny przesłanek nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem decyzja organu II instancji podlega wykonaniu jako decyzja ostateczna. Wobec czego nadanie decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności traci na znaczeniu w momencie, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, w chwili uzyskania przymiotu ostateczności decyzja taka jest wykonalna z mocy prawa. Nadto, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie ma wpływu na możliwość wstrzymania jej wykonania przez sąd na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., o ile wstrzymanie danej decyzji administracyjnej jest możliwe, w tym ze względu na argumentację zawartą we wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. (por. postanowienie NSA z 16.01.2025 r., II OZ 860/24) Niezależnie od powyższego skarżący nie wykazali, że w sprawie zaistniały nowe okoliczności przemawiające za zmianą postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.