II OSK 431/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 420/24 w sprawie ze skargi L.T. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 września 2024 r., III SAB/Gl 420/24, w wyniku rozpoznania skargi L.T. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się w sprawie bezczynności bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1), zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku strony w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), zasądzając równocześnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Wojewoda Śląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktów 1, 2 i 4, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.), dalej: u.p.o.u., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2022 r. oraz art. 100d w brzmieniach obowiązujących od 1 stycznia 2023 r. w związku z art. 5 dyrektywy Rady 2001/55/WE z 20 lipca 200 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz.U.UE.L.2001.212.12), dalej: dyrektywa 2001/55/WE, w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony poprzez uznanie, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. mają zastosowanie wyłącznie do wysiedleńców w rozumieniu ww. decyzji wykonawczej, podczas gdy pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. obejmuje wszystkich cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: u.c., bez względu na datę przekroczenia granicy RP, a w konsekwencji art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 u.p.o.u. mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do obywateli Ukrainy i bez względu na datę przekroczenia granicy; 2) art. 100a ust. 1 w zw. z art. 100a - 100d u.p.o.u. w związku z art. 5 dyrektywy 2001/55/WE w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 decyzji nr 2022/382 w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony poprzez uznanie, że to kogo ustawa rozumie pod pojęciem cudzoziemca użytym w art. 100a- 100d u.p.o.u. wynika z art. 100a ust. 1 u.p.o.u., gdy tymczasem każdy z tych przepisów zawiera odrębne (rozłączne) normy prawne, a art. 100d nie zawiera odesłania do art. 100a ust. 1 w zakresie definicji "cudzoziemca", a tym samym brak jest podstaw, by wnioskować, że pojęcie cudzoziemca winno być interpretowane zgodnie z art. 100a ust. 1, który odsyła do wskazanej decyzji wykonawczej i dyrektywy natomiast powinno być rozumiane na podstawie art. 3 pkt 2 u.c.; 3) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 i art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 112a ust. 1 i 2 oraz ust. 3 u.c. poprzez wadliwe uznanie, że art. 112a ust. 2 i 3 u.c. został błędnie implementowany do polskiego porządku prawnego, a tym samym niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów wskutek przyjęcia, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi, a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 112a ust. 2 i 3 u.c.; 4) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1-3 i § 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (paraliżującym pracę nie tylko urzędów), jak również wojną na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy; 5) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100c i art. 100d u.p.o.u., względnie art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia; 6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że na mocy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Śląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. pkt 1, 2 i 4 oraz rozpoznanie skargi na bezczynność poprzez jej oddalenie w zaskarżonym zakresie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na usprawiedliwionych podstawach, które nakazywałyby uchylić zaskarżone orzeczenie. Przyznać należy rację Wojewodzie Śląskiemu w zakresie, w jakim zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 100d ust. 1 u.p.o.u., co ma związek z nieprawidłowym stwierdzeniem przez Sąd, że zakres zastosowania ww. regulacji prawnej jest kształtowany w sposób bezpośredni przez dyspozycję art. 1 i art. 100a ust. 1 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie po dniu 31 grudnia 2022 r. w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła w jakikolwiek sposób wpływać na ocenę działań podejmowanych przez Wojewodę w kontrolowanej sprawie, której przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez obywatela Nepalu, którego pobyt w Polsce nie ma związku z wybuchem konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 22 maja 2025 r., II OSK 1349/24; wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., II OSK 2585/24; wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., II OSK 1341/24; wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 1883/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., II OSK 286/24; wyrok NSA z 24 października 2024 r., II OSK 1182/24; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Oparcie się na powyższym wniosku interpretacyjnym nie stanowi jednakże wystarczającej podstawy do przypisania zaskarżonemu wyrokowi wadliwości determinującej uznanie, że skarga skarżącego cudzoziemca zarzucająca organowi bezczynność powinna zostać, jak przyjmuje Wojewoda Śląski, oddalona (art. 151 p.p.s.a.). Analiza przez Naczelny Sąd Administracyjny powołanych w skardze kasacyjnej przepisów u.p.o.u. pozwala podzielić argumentację skarżącego kasacyjnie organu wskazującą, że ww. regulacja prawna powinna być traktowana jako prowadząca do zawieszenia rozpatrywania wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, w tym wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u., a w konsekwencji mogła zostać uznana przez organ właściwy do ich rozpatrzenia za przeszkodę do wywodzenia w sposób skuteczny środka prawnego dotyczącego jego bezczynności. Uwzględnić w tym zakresie niewątpliwie należy nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi od wiosny 2022 r. na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostawało bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w sprawach dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych powierzonych im zadań. O ile powyższe uwarunkowania pozostawały aktualne w dacie wystąpienia przez skarżącego cudzoziemca z żądaniem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy (26 stycznia 2024 r.), co determinowało sposób oceny ich wpływu na bieg spornego postępowania, jako że sąd administracyjny zobowiązany był uwzględnić treść art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u., o tyle odmiennej ocenie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podlegać powinno przedłużenie obowiązywania art. 100d u.p.o.u. na okres po 30 czerwca 2024 r., wprowadzone na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się w tym kontekście, że okres ponad dwóch lat jest czasem, w jakim władze publiczne zobowiązane były dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, wobec czego niespełnienie warunku niezbędności ograniczenia nakazuje rozwiązanie przyjęte w art. 100d ust. 1 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 3 cyt. ustawy traktować jako naruszające zasadę proporcjonalności, a tym samym uchybiające m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP (por. wyrok NSA z 20 listopada 2025 r., II OSK 31/25; wyrok NSA z 22 października 2025 r., II OSK 3011/24; wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r., II OSK 3112/24; wyrok NSA 5 sierpnia 2025 r., II OSK 3111/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2939/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 2942/24; wyrok NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24). Analiza konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 184 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji (por. R. Hauser, J. Trzciński, O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, RPEiS 2008, nr 2, s. 9 i n.). Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, co pozwala działanie sądu administracyjnego traktować jako konieczny sposób zapewnienia stronie prawa do konstytucjonalizacji norm szczegółowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia jej sprawy objętej wniesioną skargą. Taką sytuację należy odnosić w świetle jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego do zmiany art. 100d u.p.o.u. wprowadzonego na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. Nie ulega wątpliwości, że rozwiązania legislacyjne warunkowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi nieodzowny element testu proporcjonalności, co nakazuje sądom poddawanie stałej ocenie podstaw ich wprowadzenia (utrzymywania). Powyższe prowadzi do wniosku, że przepis objęty podstawą kasacyjną - art. art. 100d ust. 4 u.p.o.u. wiążąco kształtował ocenę prawną kwestii odnoszącej się do bezczynności w sprawie wymienionej w art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u. w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 30 czerwca 2024 r., wbrew przyjmowanemu przez skarżący kasacyjnie organ założeniu, nie uniemożliwia on jednakże postawienia zarzutu, że sposób prowadzenia przez organ postępowania, jeżeli nie doszło do jego zakończenia wydaniem stosownego aktu, w okresie po wskazanej dacie powinien być kwalifikowany jako równoważny stanowi opisanemu w art. 37 § 1 pkt 1-2 k.p.a., gdy sprawa nie została terminowo załatwiona, bądź postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia. Wydając zaskarżony wyrok z 24 września 2024 r., Sąd I instancji był tym samym uprawniony, by zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącego cudzoziemca w skardze odnośnie do sposobu działania Wojewody Śląskiego w opisanej płaszczyźnie poddać kontroli, stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 p.p.s.a. Prawidłowe jest przyjęcie przez Sąd I instancji, że przepis art. 112a ust. 1 u.c. stanowiący o obowiązku wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni nie może być rozumiany jako norma kwalifikująca dzień, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w art. 112a ust. 2 pkt 1-3 u.c., jako datę wszczęcia postępowania w sprawie. To, że ustawodawca z kompletnością wniosku wiąże wskazany skutek (bieg terminu załatwienia sprawy) nie oznacza, iż czynności organu i odpowiadające mu zachowania cudzoziemca nakierowane na uzupełnienie braków formalnych wniosku i przedłożenia koniecznych do jego rozpoznania dokumentów podejmowane są poza postępowaniem. Oparcie się przez Sąd na tego rodzaju ustaleniach, wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, nie uchybia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a., a także art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 112a ust. 1-3 u.c. W uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej Wojewoda Śląski w żaden sposób nie podważył tych ogólnych ocen skarżącego, które znalazły potwierdzenie w stanowisku sformułowanym przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, wskazujących na to, że zwłoka przy rozpoznaniu przez organ wniosku cudzoziemca była nadmierna, ponieważ po dniu 30 czerwca 2024 r. nie znajdowała uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że w dacie wniesienia skargi wniosek skarżącego cudzoziemca ze względu na obarczające go braki nie mógł doprowadzić do rozpoczęcia biegu 60-dniowego terminu wskazanego w art. 112a ust. 1 u.c. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika, że w dacie orzekania przez Sąd I instancji tenże stan sprawy nie uległ zmianie, ponieważ uwagi Wojewody Śląskiego sprowadzone w niej zostały wyłącznie do akcentowania, iż wniosek cudzoziemca dotknięty był brakami na etapie jego złożenia. Nawet jeżeli te uwarunkowania sprawy należałoby interpretować jako sprzeciwiające się dopuszczalności postawienia organowi, za Sądem I instancji, zarzutu wykroczenia poza granice czasowe prowadzenia sprawy wskazane w art. 112a ust. 1 u.c., to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, działania organu cechujące się niewystarczającą efektywnością uznać trzeba za równoważne stanowi opisanemu w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (przewlekłe prowadzenie postępowania), którego zaistnienia ustawodawca na gruncie art. 149 § 1 pkt 1 i 1a p.p.s.a. nie różnicuje względem stanu potwierdzającego dopuszczenie się przez organ bezczynności. Uznanie, że Sąd I instancji dokonał odmiennej kwalifikacji zwłoki Wojewody Śląskiego, nie zmienia faktu, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zatem nie podlega uchyleniu (art. 184 p.p.s.a.). Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.