II OSK 496/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Wr 666/24 w sprawie ze skargi I.G. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 listopada 2024 r., II SAB/Wr 666/24 oddalił skargę I.G. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. I.G. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem organ dopuścił się bezczynności, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a.; 2) art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 lit. c oraz ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.), dalej: u.p.o.u., poprzez uznanie, że do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi niebędącemu obywatelem Ukrainy zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, co wyklucza zastosowanie przepisów o bezczynności organu, nałożenie na organ obowiązku uiszczenia sumy pieniężnej w okresie, gdy uprawnienie sądu zostało wykluczone przez przepis prawa. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, a także przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 10000 zł. Skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na usprawiedliwionych podstawach. Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. wskutek dokonania nieprawidłowej wykładni art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c oraz ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u., ponieważ wbrew przyjętemu w skardze kasacyjnej założeniu wskazana w podstawie skargi kasacyjnej regulacja u.p.o.u. nie mogła w sprawie poddanej kontroli Sądu znajdować zastosowania. Przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, wraz z uznaniem, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w tych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, została ujęta zarówno w art. 100c, jak też w art. 100d u.p.o.u., przy czym zakresem normowania tego pierwszego przepisu, do którego odwołał się skarżący kasacyjnie, został objęty wyłącznie okres od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. Z uwagi na to, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej został złożony, jak wynika z akt administracyjnych i co jest okolicznością niesporną, w dniu 17 listopada 2023 r., skutek nierozpoczęcia biegu terminu na załatwienie tejże sprawy nie mógł być wiązany przez skarżącego kasacyjnie z nieprawidłowym zastosowaniem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c oraz ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u., tym bardziej, że motywy zaskarżonego wyroku (s. 4) jednoznacznie dowodzą, że niemożność postawienia Wojewodzie Dolnośląskiemu zarzutu pozostawania w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji wyprowadził z faktu wprowadzenia do u.p.o.u. na mocy przepisów ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185) przepisu art. 100d, który "powielając" regulację art. 100c u.p.o.u., rozciągnął analizowane postanowienia wpływające na bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych na, jak ujął to Sąd, "nowy graniczny okres" (od 1 stycznia 2023 r. do 30 września 2025 r.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę w jej podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani w inny sposób ich korygować, bądź uściślać. Mając na uwadze, że uwagi polemiczne zamieszczone w skardze kasacyjnej odnoszą się do czasu trwania postępowania zainicjowanego wnioskiem z 17 listopada 2023 r., obejmując okres "do dnia 30 września 2025 r.", należy jedynie przypomnieć, iż stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nakazuje, co do zasady, podzielić argumentację Sądu I instancji, że regulacja prawna zamieszczona w art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. powinna być traktowana jako prowadząca do zawieszenia rozpatrywania wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, w tym wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, o którym mowa w art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u., a w konsekwencji mogła zostać uznana przez Wojewodę Dolnośląskiego jako organ właściwy do jego rozpatrzenia za przeszkodę do wywodzenia w sposób skuteczny środka prawnego dotyczącego bezczynności. Pogląd ten powinien zostać równocześnie opatrzony jednak zastrzeżeniem, że odmiennej ocenie podlegać musi przedłużenie obowiązywania art. 100d u.p.o.u. na okres po 30 czerwca 2024 r., wprowadzone na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854). Okres ponad dwóch lat jest czasem, w jakim władze publiczne zobowiązane były bowiem dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, wobec czego niespełnienie warunku niezbędności ograniczenia nakazuje rozwiązanie przyjęte w art. 100d ust. 1 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 3 cyt. ustawy traktować jako naruszające zasadę proporcjonalności, a tym samym uchybiające m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (por. wyrok NSA z 20 listopada 2025 r., II OSK 31/25; wyrok NSA z 22 października 2025 r., II OSK 3011/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2939/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 2942/24; wyrok NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24). Uwzględniając datę wystąpienia przez skarżącego z żądaniem udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, również w przypadku, gdyby Sąd I instancji, kierując się powyższym zapatrywaniem, zdecydował o odmowie zastosowania art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u., mając na uwadze normę prawidłowo przywołanego przez Sąd I instancji w wyroku art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: u.c., zachodzi przeszkoda, by sposobowi rozpatrywania wniosku skarżącego Sąd w dacie orzekania mógł nadać kwalifikację naruszenia prawa, do której odwołuje się art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.