II OSK 421/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 570/24 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r., nr WI-I.7840.1.248.2023.KM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 22 listopada 2023 r. Nr RAAI.6740.4.18.2023.EM-493/6; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1587 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 570/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 5 kwietnia 2024 r., nr WI-I.7840.1.248.2023.KM utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 22 listopada 2023 r., znak RAAI.6740.4.18.2023.EM-493/6 o odmowie udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] obejmującej wieżę typu "MONOBOT H-36" o wysokości całkowitej 37,3 m n.p.t., instalację radiokomunikacyjną oraz infrastrukturę zasilającą zlokalizowanej na działkach nr [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w G.. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. O udzielenie pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji [...] sp. z o.o. wystąpiła wnioskiem z dnia 27 czerwca 2023 r. (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2023 r. Prezydent, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej "P.b."), nałożył na inwestora obowiązek usunięcia szeregu nieprawidłowości, przy czym zasadniczym z nich był obowiązek doprowadzenia inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 0704 – rejonu Obwodowej Północnej i zachodniego odcinka Drogi Czerwonej przyjętego uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 23 maja 2012 r., nr XX/380/12 (Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 2209, dalej także "plan"), zwłaszcza z § 10 ust. 2 pkt 7 tego planu, który stanowi, że dopuszcza się lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej na dachach budynków nie niższych niż 12 m z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz na masztach na terenach nieprzeznaczonych pod zabudowę kubaturową. W odpowiedzi z dnia 27 września 2023 r. [...] sp. z o.o. wyjaśniła, że zgodnie z art. 46 ust. 1a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 733 z późn. zm., dalej "u.w.r.u.s.t.") nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem spółki przyjęte w planie rozwiązania oraz ograniczenia dotyczące stacji bazowych telefonii komórkowej całkowicie uniemożliwiają lokalizację rozważanej inwestycji na obszarze obowiązywania planu miejscowego, co jest niezgodne z przytoczonym przepisem. § 10 ust. 2 pkt 7 planu, stanowiący o dopuszczeniu do lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na dachach budynków nie niższych niż 12 m, jest martwy, gdyż na danym terenie nie występują żadne budynki spełniające ten parametr. Dalsza część tej regulacji stanowi z kolei, że dopuszcza się lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej na masztach, ale wyłącznie na terenach nieprzeznaczonych pod zabudowę kubaturową. To w sposób zawoalowany uniemożliwia całkowicie lokalizację inwestycji, gdyż przepisy szczególne dla poszczególnych kart terenów nieprzeznaczonych pod zabudowę kubaturową wprowadzają zakazy zabudowy z wyjątkiem konkretnie wskazanych inwestycji, na przykład obiektów związanych z turbinami wiatrowymi, stacji pomiarów meteorologicznych, obiektów związanych z zaopatrzeniem w wodę, czy obiektów związanych z działalnością elektrociepłowni oraz funkcjonowaniem sieci ciepłowniczej. Zdaniem [...] sp. z o.o., plan, przez przyjęte w nim rozwiązania, całkowicie uniemożliwia lokalizację planowanej inwestycji, co jest niezgodne z art. 46 ust. 1a u.w.r.u.s.t. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. Prezydent odmówił [...] sp. z o.o. udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę. Zaznaczył, że inwestor nie dostosował projektu do zgodności z planem. Odnosząc się do uwag z dnia 27 października 2023 r. organ zaznaczył, że wprawdzie plan miejscowy nie może wprowadzać na całym swym obszarze zakazu oraz wprowadzać rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale może wprowadzać pewne ograniczenia co do lokalizacji takich inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, jak też ograniczenia co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca realizacji bądź z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że teren działki inwestycyjnej nr [...], na której planowana jest budowa wieży stacji bazowej telefonii komórkowej, znajduje się w obszarze oznaczonym w planie jako 01 U, P, KS. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 lit. i planu tereny U, P, KS stanowią odpowiednio tereny zabudowy usługowej, tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz tereny urządzeń komunikacji samochodowej. W ustaleniach szczegółowych (§ 13 planu) teren 01 U, P, KS to teren zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz urządzeń komunikacji samochodowej z dopuszczeniem funkcji adaptowanej – istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co wynika z przeznaczenia terenu określonego w pkt 2 karty terenu nr 01. Stosownie do pkt 5 lit. b tej karty, to jest wedle "zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu" w zakresie dopuszczalnych gabarytów budynków ustalono: "wysokość zabudowy – do 15,0 m, ograniczenie wysokości nie dotyczy obiektów i instalacji technologicznych". Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z ustaleniami dotyczącymi zasad obsługi oraz modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej w zakresie telekomunikacji, zawartymi w § 10 ust. 2 pkt 7 planu "dopuszcza się lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej na dachach budynków nie niższych niż 12,0 m z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz na masztach na terenach nieprzeznaczonych pod zabudowę kubaturową; przy ocenie oddziaływania na otoczenie projektowanych stacji bazowych należy uwzględnić oprócz istniejącej zabudowy także przewidziane w planie lokalizacje nowej zabudowy - zgodnie z parametrami określonymi w planie". Projekt wolnostojącego masztu antenowego na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę kubaturową nie mógł być zatem w ocenie Wojewody zaaprobowany. Organ odwoławczy nie podzielił zapatrywania [...] sp. z o.o., że plan może być postrzegany jako naruszający art. 46 ust. 1a u.w.r.u.s.t. Zauważył, że obejmuje on około 140,38 ha (zgodnie z informacją zawartą w § 1 uchwały), a jego ustalenia, wbrew stanowisku spółki, umożliwiają lokalizację stacji bazowych na znacznym obszarze nim objętym. Jest to dopuszczalne na powierzchni wynoszącej aż 97 ha, przy czym utrudnienia w związku z wprowadzonym przepisem nakazującym lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej na dachach budynków dotyczą tylko terenów oznaczonych symbolami 01-04 i 09 U, P, KS o łącznej powierzchni 13,91 ha. Jedynie na części planu o powierzchni wynoszącej około 43 ha realizacja stacji bazowych telefonii komórkowej jest niemożliwa, i są to tereny oznaczone symbolami 05-08 U, P, KS i 11 E, C, gdzie wprowadzono ograniczenie wysokości zabudowy do wysokości nieprzekraczającej 12 m oraz tereny dróg (karty terenów od 29 do 48), tereny urządzeń transportu kolejowego (karty terenów od 49 do 51) i tereny zamknięte (karty terenów od 52 do 61). Wojewoda przedstawił inną optykę aniżeli [...] sp. z o.o. i doszedł do przekonania, że ta niewłaściwie przyjmuje, iż na wielu terenach planu wprowadzono zakaz zabudowy także dotyczący inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co dotyczy takich terenów jak: 10 C, ZP - tereny urządzeń ciepłownictwa, zieleń urządzona, 12 E, C - tereny urządzeń elektroenergetycznych i ciepłownictwa, 13 U, P, E, C - zabudowa usługowa, tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, tereny urządzeń elektroenergetycznych i ciepłownictwa, 14-20 ZP - zieleń urządzona, 21-22 ZP, KD-X - zieleń urządzona, wydzielone place publiczne, 23-25 R, ZE, EW - tereny rolnicze, zieleń ekologiczno-krajobrazowa, tereny elektrowni wiatrowych i 26 R, ZE, EW – tereny rolnicze, zieleń ekologiczno-krajobrazowa, tereny elektrowni wiatrowych. Tereny te, o łącznej powierzchni ponad 83 ha, na mocy § 10 ust. 2 pkt 7 planu, stanowią obszar, na którym możliwa jest realizacja stacji bazowych telefonii komórkowej i to na wolnostojących masztach antenowych. Poza przeznaczeniem podstawowym, określonym w pkt 2 poszczególnych kart terenów i dookreślonym sposobie zagospodarowania w pkt 5 tych kart, na wymienionych obszarach nieprzeznaczonych pod zabudowę kubaturową, na podstawie przepisów ogólnych planu dotyczących zasad obsługi oraz modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej zawartych w § 10 ust. 2 pkt 7, dopuszczona została również budowa infrastruktury telekomunikacyjnej w postaci masztów antenowych telefonii komórkowej. Natomiast wskazane przez Inwestora okoliczności, które uniemożliwiają realizację inwestycji na danych terenach, co do zasady dotyczą ustalonego w poszczególnych kartach terenu możliwego sposobu zagospodarowania. Przykładowo na terenie 12 E, C ustalono zakaz zabudowy z wyjątkiem obiektów technologicznych związanych z działalnością [...] SA. [...] sp. z o.o. pomija więc kwestię konieczności jednoczesnego stosowania przepisów ogólnych planu dopuszczających możliwość budowy infrastruktury technicznej. Reasumując, Wojewoda uznał, że Prezydent zasadnie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Nie jest ona bowiem zgodna z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż na tym terenie możliwa jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jedynie na dachach budynków nie niższych niż 12 m (z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Wojewoda zwrócił jednocześnie uwagę, że przepisy planu nie pozbawiają inwestora możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na innych terenach objętych planem. W ocenie Wojewody bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest również fakt, że obecnie na omawianym terenie brak jest zabudowy spełniającej wymagania w zakresie minimalnej wysokości budynku, na którym możliwa jest realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej. Ustalenia planu dla danego terenu 01 U, P, KS (i terenów sąsiednich 02 i 04 U, P, KS) dopuszczają zabudowę do 15 m wysokości, a zatem dopiero uprzednia budowa na tych terenach budynków o wysokości ponad 12 m umożliwi lokalizację na ich dachach stacji bazowych telefonii komórkowej. Plan nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków, a wprowadzone ograniczenia związane z koniecznością realizacji obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej wyłącznie na dachach budynków nie niższych niż 12,0 m oraz na masztach na terenach nieprzeznaczonych pod zabudowę kubaturową nie wykluczają całkowicie możliwości zrealizowania inwestycji na obszarze obowiązywania tego planu. W skardze [...] sp. z o.o., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, zarzuciła naruszenie: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. w zw. z art. 46 ust. 1, 1a i 2 u.w.r.u.s.t. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej "Konstytucja") w kontekście przepisów planu: § 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 lit. b, § 10 ust. 2 pkt 7, § 13 ust. 1 oraz przepisów karty terenu: 01 U, P, KS – poprzez błędną ich wykładnię i w rezultacie przyjęcie, że plan uniemożliwia realizację jej inwestycji. Oddalając skargę [...] sp. z o.o. wyrokiem z dnia 13 listopada 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił stanowisko organów, że inwestycja powinna być uznana za niezgodną z planem. Kontynuując rozumowanie Wojewody, wywiódł, że spółka błędnie postrzega plan jako taki, który blokuje inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Tymczasem inaczej niż to odczytuje [...] sp. z o.o., większość jego terenów pozwala na realizację masztów telefonii komórkowej. Sąd podkreślił, że plan w świetle art. 46 u.w.r.u.s.t. widzieć trzeba jako całość, a nie tylko przez pryzmat fragmentu wskazanego przez inwestora. W realiach sprawy plan wyklucza możliwość realizacji projektowanej inwestycji w obszarze 01 U, P, KS. Gdy chodzi natomiast o plan jako całość, to zdaniem Sądu infrastruktura telekomunikacyjna może powstać na terenach wyłączonych z zabudowy kubaturowej. To natomiast oznacza, że na większości terenów można realizować stacje bazowe telefonii komórkowej na masztach, gdyż znaczna część planu jest właśnie wyłączona z zabudowy kubaturowej. Aby to unaocznić, Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył ustalenia zaprezentowane wcześniej przez Wojewodę i podkreślił, że w granicach planu istnieje szereg wyspecyfikowanych jednostek funkcjonalnych nieprzeznaczonych pod zabudowę kubaturową, przez co aktualizuje się § 10 ust. 2 pkt 7 planu stanowiący o dopuszczeniu realizacji stacji bazowych telefonii komórkowej na masztach. Podzielając stanowisko Wojewody, Sąd pierwszej instancji dodał, że zakazy zabudowy zawarte w szczegółowych ustaleniach planu nie wyłączają § 10 ust. 2 pkt 7 planu. Istnieje na nich możliwość rozbudowy i budowy systemów komunikacji, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej. Przyjmując powyższą perspektywę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ponieważ plan miejscowy obowiązujący na terenie zamierzonej inwestycji nie wprowadza zakazów ani nie przyjmuje rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, bezzasadne było odnoszenie się do art. 46 u.w.r.u.s.t. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła [...] sp. z o.o., zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 5 P.b. w zw. z art. 46 ust. 1, 1a i 2 u.w.r.u.s.t., art. 64 ust. 3 Konstytucji, a to w kontekście przepisów planu, czyli uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 23 maja 2012 r., nr XX/380/12: § 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 lit. b, § 10 ust. 2 pkt 7, § 13 ust. 1 (w szczególności pkt 5 lit. b) oraz karty terenu 01 U, P, KS – i w rezultacie błędne przyjęcie, że plan uniemożliwia realizację inwestycji zaprojektowanej przez skarżącą. Spółka wniosła zarazem o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji obu instancji. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi [...] sp. z o.o. przywołała między innymi fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2106/14. Przytaczając na poparcie swego stanowiska zawarte tam argumenty, uznała, że jeżeli plan zawierający ograniczenia w zakresie wymogów, jakie powinny spełniać stacje bazowe telefonii komórkowej, prowadzi do skutku, że inwestor nie może zrealizować inwestycji, gdyż dopełnienie warunków określonych w planie czyniłoby ją z obiektywnych przyczyn nieefektywną, to takie wymogi planu należy postrzegać nie tyle jak ograniczenia, ale w istocie zakazy. Spółka podkreśliła, że art. 46 u.w.r.u.s.t. należy wykładać w taki sposób, że przeciwdziała on ograniczeniom, które skutecznie blokują możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych. W piśmie procesowym z dnia 21 października 2025 r. [...] sp. z o.o. wyjaśniła, że procedowany jest projekt nowelizacji u.w.r.u.s.t. (nr projektu Rządowego Centrum Legislacyjnego – UC116) zakładający, że art. 46 ust. 1 będzie dotyczył rozwiązań uniemożliwiających bądź znacznie utrudniających realizację zamierzonego celu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W szczególności dotyczyć to będzie maksymalnej wysokości zabudowy czy sposobu bądź miejsca, w których dopuszcza się umieszczanie urządzeń. [...] sp. z o.o. podkreśliła również, że w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawiła analizę możliwości ulokowania rozpatrywanej stacji bazowej i wykazała, że na terenie objętym planem nie ma budynków o wysokości 12 metrów. W związku z tym nie ma możliwości umiejscowienia stacji bazowych w miejscach wskazanych w planie, który stanowi skuteczne ograniczenie w realizacji inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawę skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. stanowi zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarżąca wiąże go przede wszystkim z oceną zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonywaną w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b., oraz z nieprawidłowym odczytaniem skutków normy art. 46 ust. 1 i ust. 1a u.w.r.u.s.t. dla tej oceny. W takim ujęciu spór nie dotyczy tego, czy organy administracji architektoniczno-budowlanej, co do zasady, mogą odmówić zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, gdy projekt jest sprzeczny z planem miejscowym. Spór sprowadza się do tego, czy w realiach tej sprawy, przy uwzględnieniu roli art. 46 ust. 1 i 1a u.w.r.u.s.t., w ogóle było dopuszczalne oparcie odmowy na ustaleniach planu, które w konkretnych uwarunkowaniach mogą uniemożliwiać lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Istotne jest przypomnienie, że postępowanie zakończone zaskarżonym wyrokiem dotyczyło wniosku [...] sp. z o.o. z dnia 27 czerwca 2023 r. o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], obejmującej wieżę o wysokości całkowitej 37,3 m n.p.t., instalację radiokomunikacyjną oraz infrastrukturę zasilającą, na działkach nr [...], [...] i [...] w G. przy ul. [...]. Prezydent decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 570/24, oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji podzielił zapatrywanie, że na terenie oznaczonym w planie symbolem 01 U, P, KS nie jest dopuszczalna realizacja wolnostojącej stacji bazowej na maszcie, ponieważ w § 10 ust. 2 pkt 7 planu przewidziano możliwość lokalizowania stacji bazowych na dachach budynków nie niższych niż 12,0 m, z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oraz na masztach na terenach nieprzeznaczonych pod zabudowę kubaturową. Sąd odnotował, że wedle [...] sp. z o.o. na analizowanym obszarze nie ma budynków nie niższych niż 12,0 m i zauważył, że akta sprawy nie wskazują, aby organy zweryfikowały to twierdzenie. Jednocześnie Sąd uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd przyjął inną bowiem optykę oceny zastosowania art. 46 u.w.r.u.s.t. Stwierdził, że należy tę regulację odnosić do całego planu miejscowego jako aktu, nie tylko do wyodrębnionej karty terenu. W konsekwencji Sąd skoncentrował się na wykazaniu, że plan jako całość nie ustanawia zakazów ani nie przyjmuje rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ponieważ na licznych terenach nieprzeznaczonych pod zabudowę kubaturową plan, stosownie do § 10 ust. 2 pkt 7, dopuszcza masztowe stacje bazowe telefonii komórkowej. Z tego Sąd wywiódł, że nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 46 ust. 1 i ust. 1a u.w.r.u.s.t. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa ocena Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowa w realiach niniejszej sprawy i w tej mierze zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 35 ust. 5 P.b. w zw. z art. 46 ust. 1 i ust. 1a u.w.r.u.s.t. jest usprawiedliwiony. Art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. ustanawia materialnoprawne ograniczenie władztwa planistycznego, ujmując zakaz w sposób funkcjonalny. Przepis ten nie odnosi się jedynie do zakazów wyrażonych wprost. Obejmuje także takie rozwiązania planistyczne, które w danych realiach prowadzą do uniemożliwienia lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Art. 46 ust. 1a u.w.r.u.s.t. wprowadza z kolei normę o charakterze bezpośrednio stosowanym w postępowaniu dotyczącym tego rodzaju inwestycji. Nakazuje on niestosowanie ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych rozwiązań, o których mowa w art. 46 ust. 1, jeżeli inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W postępowaniu o pozwolenie na budowę oznacza to, że kontrola zgodności zaprojektowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. nie może przybrać postaci prostego porównania jej funkcji i charakterystyki z przepisami planu. Musi zostać uzupełniona oceną, czy dana regulacja planu, w kontekście konkretnej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i konkretnego obszaru, nie stanowi zakazu albo rozwiązania uniemożliwiającego lokalizację takiej inwestycji w rozumieniu art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Jeżeli taki skutek planu zostanie stwierdzony, organ nie może oprzeć odmowy na twierdzeniu o niezgodności inwestycji z planem, ponieważ art. 46 ust. 1a u.w.r.u.s.t. wyłącza wówczas stosowanie planu w zakresie, w jakim stanowi on przeszkodę w realizacji inwestycji. Sąd pierwszej instancji, akcentując konieczność odnoszenia art. 46 u.w.r.u.s.t. do planu jako całości, nadał sformułowaniu "uniemożliwiać lokalizowanie" znaczenie zbyt abstrakcyjne. W istocie bowiem Sąd przyjął, że skoro plan na znacznym obszarze przewiduje, w sensie normatywnym, możliwość sytuowania masztowych stacji bazowych na terenach nieprzeznaczonych pod zabudowę kubaturową, to nie zachodzi stan uniemożliwienia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Taka wykładnia pomija, że art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. operuje kryterium realnej możliwości zlokalizowania inwestycji w danych uwarunkowaniach przestrzennych i funkcjonalnych, a nie kryterium czysto formalnego istnienia jakiegokolwiek obszaru, na którym plan w sposób ogólny dopuszcza infrastrukturę telekomunikacyjną. Jest to szczególnie widoczne w sprawach, w których ograniczenie planistyczne nie przybiera postaci prostego zakazu, lecz wprowadza warunki, które w praktyce czynią inwestycję niewykonalną albo nieracjonalną, ponieważ nie pozwalają osiągnąć celu inwestycji. Skarżąca przedstawiła w skardze kasacyjnej argumentację, zgodnie z którą warunek stawiany w planie miejscowym przedsięwzięciu telekomunikacyjnemu może mieć charakter zakazu, jeżeli w konkretnych realiach prowadzi do obiektywnej niemożliwości albo do nieracjonalności inwestycji z uwagi na spodziewany efekt. Skarżąca odwołała się w tym zakresie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2106/14, akcentując, że formalna postać "ograniczenia" nie rozstrzyga o jego rzeczywistym skutku. Ocena, czy plan "uniemożliwia lokalizowanie" inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, wymaga skonkretyzowania tej przesłanki do uwarunkowań terenu i do funkcji, jaką ma pełnić planowana stacja bazowa telefonii komórkowej w zastanym otoczeniu. W rozpoznawanej sprawie [...] sp. z o.o. już w odwołaniu twierdziła, że w obrębie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej położonej w osi ul. [...] w G., od terenu rozciągającego się pomiędzy ul. [...] a ul. [...] do orientacyjnie ul. [...] (dane o nazwach ulic i położeniu zabudowy można odczytać z grafik i fragmentów map zawartych w treści odwołania i skargi), występuje obszar charakteryzujący się brakami zasięgowymi sieci [...]. Ta okoliczność miała uzasadniać potrzebę zlokalizowania stacji bazowej w miejscu umożliwiającym pokrycie zasięgiem terenów mieszkaniowych, czyli racjonalnie tego wymagających. Równocześnie § 10 ust. 2 pkt 7 planu wyłącza możliwość lokalizowania stacji bazowych na dachach budynków w obrębie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a lokalizację na masztach dopuszcza tylko na terenach nieprzeznaczonych pod zabudowę kubaturową. W odniesieniu do wskazanego obszaru zabudowy jednorodzinnej, omawiane wyżej uwarunkowanie planu oznacza zatem wyłączenie realizacji inwestycji nadawczej wprost w miejscu, w którym skarżąca wskazywała deficyt zasięgu. Stację bazową telefonii komórkowej [...] sp. z o.o. trzeba więc zrealizować w pierścieniu otaczającym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, niedostatecznie objętą zasięgiem sieci. Opisany wyżej obszar zabudowy jednorodzinnej od północy ograniczony jest granicą gminy, gdyż dalej rozciąga się teren gminy [...]. Na podstawie akt sprawy nie można ustalić, jaki charakter mają tereny otaczające rozważane osiedle mieszkaniowe i czy hipotetycznie istnieje tam możliwość realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Niemniej z publicznie dostępnych danych, np. studium gminy [...], wynika, że od północy teren zabudowy mieszkaniowej wzdłuż ul. [...] w G. graniczy z terenami zamkniętymi, gdzie najprawdopodobniej nie ma możliwości zrealizowania w ich obrębie infrastruktury telekomunikacyjnej. W tej sytuacji rozważanie realnych możliwości zapewnienia zasięgu telefonii mobilnej nie mogło zostać sprowadzone do ogólnej konstatacji, że plan, w oderwaniu od funkcji inwestycji, jej celu i obiektywnego położenia, po prostu dopuszcza masztowe stacje bazowe na różnych terenach nieprzeznaczonych pod zabudowę kubaturową. Brak jest w aktach sprawy danych, które mogłyby stanowić podstawę do przyjęcia, że są w planie zapewnione racjonalne, alternatywne lokalizacje inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, które pozwalałyby na osiągnięcie celu inwestycji rozumianego jako objęcie zasięgiem wskazanego obszaru osiedla zabudowy jednorodzinnej wzdłuż ul. [...], gdzie skarżąca identyfikuje niedostatki sygnału nadawczego. [...] sp. z o.o. wybrała lokalizację inwestycji telekomunikacyjnej na terenie oznaczonym symbolem 01 U, P, KS, obejmującym zabudowę usługową, tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz tereny urządzeń komunikacji samochodowej. Jest to lokalizacja racjonalna z punktu widzenia zgodności przedsięwzięcia z przeznaczeniem terenu, a także z punktu widzenia ładu przestrzennego, zwłaszcza gdy inwestycja ma służyć obsłudze terenów mieszkaniowych położonych na północ od tego obszaru. W powyższym kontekście rola organów administracji architektoniczno-budowlanej nie mogła ograniczać się do prostego ustalenia, że plan, w znacznym zakresie powierzchniowym, dopuszcza masztowe stacje bazowe telefonii komórkowej. Niezbędna była ocena skonkretyzowana. Ustalić należało, czy w zastanych realiach terenów objętych planem oraz przy wskazanym przez skarżącą celu inwestycji i obszarze deficytu zasięgu, przyjęte rozwiązanie planistyczne – które na terenie 01 U, P, KS dopuszcza stację bazową tylko na dachach budynków nie niższych niż 12,0 m – nie powoduje, że inwestycja nakierowana na efektywne objęcie zasięgiem terenów tego wymagających, staje się w praktyce niemożliwa do realizacji. Jeszcze raz trzeba podkreślić: nie jest wystarczające abstrakcyjne stwierdzenie, że plan w ogólności przewiduje możliwość lokalizowania stacji bazowych na wielu innych terenach. Ocena z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. nie może abstrahować od tego, że przedsięwzięcie telekomunikacyjne, aby spełniało swoją funkcję, musi odpowiadać uwarunkowaniom przestrzennym i technicznym obsługiwanego obszaru. W realiach tej sprawy znaczenie ma również to, co Sąd pierwszej instancji odnotował, a więc, że na analizowanym obszarze nie ma, jak wskazywała skarżąca, budynków nie niższych niż 12,0 m, a organy administracji tego twierdzenia nie zweryfikowały. Przyjęcie, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, nie może zostać zaaprobowane w świetle funkcji art. 46 ust. 1 i ust. 1a u.w.r.u.s.t. Jeżeli bowiem na terenie, na którym plan dopuszcza stację bazową jedynie na dachu budynku spełniającego określony parametr wysokości, taki budynek nie występuje, to rozwiązanie to może tym bardziej nabierać cech rozwiązania uniemożliwiającego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, o jakim mowa w art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Samo wskazywanie, że plan dopuszcza zabudowę do 15,0 m i że ewentualnie w przyszłości mogłyby powstać budynki przekraczające 12,0 m, nie rozstrzyga jeszcze o realności lokalizacji inwestycji w sposób zapewniający wykonywanie celu publicznego w zakresie łączności publicznej w czasie i miejscu, w którym skarżąca zidentyfikowała deficyt zasięgu sieci [...]. W konsekwencji, skoro organy oparły odmowę udzielenia pozwolenia na budowę na niezgodności inwestycji z § 10 ust. 2 pkt 7 planu, bez przeprowadzenia jego oceny w świetle art. 46 ust. 1 i ust. 1a u.w.r.u.s.t. w skonkretyzowanych uwarunkowaniach wskazanych przez [...] sp. z o.o., to tym samym naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. Taka wadliwość materialnoprawna miała wpływ na wynik sprawy, ponieważ stanowiła bezpośrednią podstawę odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z tej samej przyczyny usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 5 P.b. Odmowa została bowiem powiązana z niewykonaniem postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 P.b., nakazującego przede wszystkim doprowadzenie projektu do zgodności z planem – § 10 ust. 2 pkt 7, czemu [...] sp. z o.o. nie mogła zadośćuczynić. Jeżeli natomiast w danej sprawie, z uwagi na art. 46 ust. 1a u.w.r.u.s.t., brak jest podstaw do wymagania takiej zgodności w zakresie rozwiązania planistycznego, to konsekwencje procesowe przewidziane w art. 35 ust. 5 P.b. nie mogą być wyprowadzane z niewykonania obowiązku, który nie powinien był zostać nałożony w takim kształcie. Odnosząc się do przywołanych w zarzucie skargi kasacyjnej dalszych regulacji planu, to jest § 13 ust. 1 pkt 5 lit. b (w zw. z § 10 ust. 2 pkt 7), w zakresie, w jakim skarżąca argumentuje, że infrastruktura telekomunikacyjna może zostać zakwalifikowana jako "obiekty i instalacje technologiczne", a zatem nie powinno mieć do niej zastosowania ograniczenie wysokości zabudowy do 15,0 m, wskazać należy, że spór w sprawie nie dotyczył limitu wysokości zabudowy rozumianej jako gabaryty budynków. Organy i Sąd pierwszej instancji nie wywodziły niezgodności projektu z planem z przekroczenia parametru 15,0 m odnoszonego do budynków, lecz z przyjęcia lokalizacji wolnostojącego masztu na terenie przeznaczonym pod zabudowę kubaturową, podczas gdy § 10 ust. 2 pkt 7 planu przewiduje masztowe stacje bazowe na terenach nieprzeznaczonych pod zabudowę kubaturową. W tej mierze argumentacja skarżącej, odwołująca się do wyjątku dotyczącego obiektów i instalacji technologicznych, nie podważa wprost § 10 ust. 2 pkt 7 planu. Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut naruszenia postanowień planu, jeżeli miałby prowadzić do wniosku, że z samego planu wynika dopuszczalność wolnostojącego masztu na terenie 01 U, P, KS bez potrzeby stosowania art. 46 u.w.r.u.s.t. Okoliczność ta nie zmienia jednak zasadniczej konkluzji, że zaskarżony wyrok nie może się ostać z uwagi na naruszenie art. 46 ust. 1 i ust. 1a u.w.r.u.s.t., co przesądza o wadliwej ocenie legalności decyzji administracyjnych. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. Przepis ten dotyczy sytuacji, w której lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, a jednocześnie ustala regułę dopuszczalności lokalizowania tej inwestycji pod warunkiem braku sprzeczności z przeznaczeniem terenu oraz braku naruszenia zakazów lub ograniczeń ustanowionych w planie. W rozpoznawanej sprawie plan zawierał regulację odnoszącą się wprost do lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej w § 10 ust. 2 pkt 7, a więc sytuacja, którą art. 46 ust. 2 opisuje, nie stanowiła osi sporu. Istota problemu wyrażała się w tym, czy przyjęte w planie rozwiązanie lokalizacyjne może mieć charakter uniemożliwiający lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 46 ust. 1, a jeżeli tak, to czy może być ono niestosowane w myśl art. 46 ust. 1a. Z tego względu art. 46 ust. 2 nie mógł stanowić w tej sprawie samodzielnego wzorca kontroli legalności decyzji. Nie zachodziła natomiast potrzeba prowadzenia odrębnych rozważań w aspekcie art. 64 ust. 3 Konstytucji. Spór rozstrzyga się w płaszczyźnie ustawowej, w szczególności na gruncie art. 46 ust. 1 i ust. 1a u.w.r.u.s.t. jako przepisów wyznaczających granice dopuszczalnego oddziaływania ustaleń planistycznych na możliwość realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Skoro o wyniku sprawy decyduje błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu ustawy, to odwołanie do standardu konstytucyjnego, w przyjętym przez skarżącą ujęciu, jawi się na obecnym etapie sprawy jako zbędne. Rozpoznając ponownie wniosek [...] sp. z o.o. o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego dla stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w G. organy ocenią inwestycję przez pryzmat art. 46 ust. 1 i 1a u.w.r.u.s.t., biorąc pod uwagę wywód przedstawiony w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności zweryfikują, czy § 10 ust. 2 pkt 7 planu, stosowany konkretnie w odniesieniu do masztu telefonii komórkowej projektowanego na obszarze 01 U, P, KS (zabudowy usługowej, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz urządzeń komunikacji samochodowej) i zamierzonego z uwagi na potrzebę pokrycia zasięgiem sieci [...] między innymi terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na północ od tego terenu, nie powinien być kwalifikowany jako rozwiązanie planistyczne, które, w danych warunkach, "uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej" (art. 46 ust. 1 i 1a u.w.r.u.s.t.). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. Na zasądzone od organu na rzecz [...] sp. z o.o. koszty postępowania sądowego złożyły się poniesione przez skarżącą: – kwota wpisu od skargi wynosząca 500 zł i ustalona na podstawie § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 535 z późn. zm.) (k. 7 akt sądowych), – kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 250 zł i ustalona na podstawie § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (k. 99 akt sądowych), – opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł (k. 84 akt sądowych), – wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym przysługujące w kwotach 480 i 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) oraz – opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie uiszczenia na k. 19 akt sądowych). Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.