II OSK 1710/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G., R.G., E.S., A.S., J.J., M.K., J.R., T.R., M.S., H.S. oraz T.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2273/22 w sprawie ze skargi E.G., R.G., A.S., E.S., H.S., M.S., J.J., M.K., J.R., T.R. oraz T.P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 września 2022 r. nr 788/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek P.S. i R.S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2273/22 oddalił skargę E.G., R.G., A.S., E.S., H.S., M.S., J.J., M.K., J.R., T.R. i T.P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 5 września 2022 r. nr 788/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda") utrzymał w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego (dalej: "Starosta") z 3 września 2021 r. nr 1414/2021, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej etap II – budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] w obrębie ew. [...], jednostka ewid. [...]. Inwestorami byli P.S. i R.S., prowadzący działalność gospodarczą [...]. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie kwestią sporną była m.in. zgodność inwestycji z obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającymi przeznaczenie terenu. Jak wynika z ustaleń planu miejscowego (uchwała [...]; dalej: "Plan miejscowy" lub "MPZP") działki inwestycyjne znajdują się na terenie oznaczonym symbolem - MN1, dla którego przepisy § 7 ust. 2 pkt 2 i § 17 MPZP przewidują przeznaczenie w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych. W ocenie Sądu zatwierdzony projekt budowlany zespołu budynków mieszkalnych nie jest sprzeczny z ustaleniami MPZP w zakresie dopuszczalnego rodzaju zabudowy jednorodzinnej – bliźniaczej. Przedstawionych w tym projekcie budynków nie można było zakwalifikować prawidłowo jako budynków jednorodzinnych wolnostojących lub szeregowych, tak jak czynią to skarżący. W istocie są to bowiem budynki jednorodzinne, ale w zabudowie bliźniaczej. Takiej kwalifikacji nie zmienia okoliczność, że w każdym z budynków wyodrębniono także po dwa całkowicie samodzielne lokale mieszkalne. Sąd nie podzielił także zarzutów skargi wskazujących na naruszenie § 17 pkt 7 lit. a MPZP. Przepis ten przewiduje, że w przypadku realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego o podziale między lokalami w pionie, gdy powierzchnia użytkowa podstawowa jednego z tych lokali przekracza 80 m2 lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej – powierzchnia działki powinna wynosić 600 m2 na każdy lokal lub segment bliźniaka lub według rysunku planu. Plan dopuszcza zatem taką sytuację, w której rzeczona powierzchnia może być uznana za wystarczającą, gdy na jeden z "segmentów bliźniaka", a więc jeden z domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przypada co najmniej 600 m2 terenu. Mylą się skarżący uważając, że wskazana wielkość powierzchni działki powinna przypadać na każdy lokal mieszkalny w bliźniaczym budynku jednorodzinnym. Dalej Sąd wskazał, że § 17 pkt 7 lit. a tir. 6 MPZP dopuszcza obniżenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych o 10%, jeżeli z działek wydziela się lub poszerza drogi. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wbrew twierdzeniu skarżących droga wewnętrzna na działce nr [...] została wydzielona z obszaru całej działki nr [...] oraz działki nr [...], z których powstały wszystkie nieruchomości inwestycyjne. Sąd nie stwierdził również naruszenia § 11 ust. 2 pkt 2 MPZP, zgodnie z którym w Planie ustalono wydzielenie niezbędnych dróg wewnętrznych dla zapewnienia każdej działce dostępu do drogi publicznej lub wewnętrznej i możliwości przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej, przy czym ich szerokości w liniach rozgraniczających (o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej) nie powinny być mniejsze niż 6 m. Organ odwoławczy trafnie wskazał w tym zakresie na treść § 14 rozporządzenia o warunkach technicznych [rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.; dalej: "r.w.t.") – przyp. NSA], którego przepisy mają nadrzędne znaczenie przy ocenie prawidłowości projektowanej inwestycji. § 14 ust. 3 tego rozporządzenia dopuszcza zapewnienie skomunikowania działek inwestycyjnych poprzez dojścia, których szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Warunek ten niewątpliwie spełniają przewidziane w Projekcie zagospodarowania terenu dojścia do każdej z działek budowalnych o szerokości 4,5 m, a które nie stanowią drogi wewnętrznej w rozumieniu zapisów MPZP. Sąd I instancji nie podzielił ponadto zarzutów skargi dotyczących braku dostępu nieruchomości inwestycyjnych do drogi publicznej. Po pierwsze, droga dojazdowa o nr [...] położona na działce o nr [...], tj. ul. [...] w miejscowości L., ma status drogi gminnej. Nieruchomość ta pozostaje we współwłasności uczestników postępowania, w tym skarżących oraz inwestorów. Dopiero skuteczne zakwestionowanie uchwały [...], na mocy której przedmiotowa nieruchomość została zaliczona do dróg gminnych, pozwalałoby na stwierdzenie, że droga ta nie ma charakteru drogi publicznej. Po drugie, nawet pozbawienie działki drogowej nr [...] – ul. [...] w miejscowości L. kategorii drogi publicznej – gminnej, wbrew twierdzeniom skargi, nie pozwoliłoby na stwierdzenie w niniejszej sprawie, że nieruchomości objęte planowanym zamierzeniem nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Działka o nr [...] jest skomunikowana i przylega bezpośrednio do działki nr [...] (ul. [...]) oraz działki nr [...] (ul. [...]), które mocą ww. uchwały [...] również zostały zaliczone do dróg gminnych, a więc stanowią drogi publiczne. Inwestorzy mogliby zatem wykazać dostęp do drogi publicznej także poprzez skomunikowanie terenu inwestycji poprzez działkę drogową nr [...], której są współwłaścicielami, nawet gdyby została ona pozbawiona statusu drogi publicznej (gminnej) i stanowiłaby jedynie drogę wewnętrzną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący: E.G., R.G., A.S., E.S., H.S., M.S., J.J., M.K., J.R., T.R. i T.P. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") poprzez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi, podczas gdy naruszono: 1. przepisy prawa materialnego: a) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 8 ust. 3 pkt 10 MPZP poprzez ich niezastosowanie wobec zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego według projektu budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, w sytuacji, gdy w rzeczywistości zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie osiedla mieszkaniowego zmierza do powstania niedopuszczalnej według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych symbolem MN1 zabudowy szeregowej; b) "zarzu" [sic!] c) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w zw. z § 17 pkt 7 lit. a tiret drugi MPZP polegające na ich błędnej wykładni i uznaniu zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę wnioskodawcom za prawnie dopuszczalne, w sytuacji, gdy naruszone przepisy MPZP przewidują minimalną powierzchnię nowo tworzonej działki budowlanej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego o podziale między lokalami w pionie, gdy powierzchnia użytkowa podstawowa jednego z tych lokali przekracza 80 m2 lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej - 600 m2 na każdy lokal lub segment bliźniaka, podczas gdy w przypadku inwestycji, wbrew postanowieniom MPZP, powierzchnia ta przypada na dwa lokale; d) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 17 pkt 7 lit. a tiret siódmy MPZP poprzez jego zastosowanie i przyjęcie niższej minimalnej powierzchni działek budowlanych, w sytuacji, gdy z działki o pierwotnym oznaczeniu [...] została wydzielona droga wewnętrzna o numerze [...], wyodrębniona m. in. z terenu działki nr [...] i działki nr [...], natomiast powierzchnia działek nr [...] i [...] nie została zmniejszona celem wyodrębnienia drogi, w związku z czym nie ma podstawy do zastosowania wobec działek nr [...] i [...] pomniejszenia minimalnej powierzchni działki do powierzchni 540 m2; e) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 2 pkt 2 MPZP poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy wytyczona droga wewnętrzna o szerokości 4,5 m, stanowiąca dojście i dojazd do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, zaprojektowanego bezpośrednio na terenie inwestycji jako nowego ciągu komunikacyjnego na zasadzie służebności drogowych, nie spełnia warunku szerokości drogi wewnętrznej nie mniejszej niż 6 m; f) art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie zgody na budowę na działkach za prawnie dopuszczalne, dla których nie zapewniono bezpośredniego dojazdu do drogi publicznej; 2. przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż zebrany przez Wojewodę materiał dowodowy jest wyczerpujący, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd I instancji, że plan budowlany zatwierdzony przez Wojewodę jest zgodny z MPZP; Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w związku ze zrzeczeniem się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania P.S. i R.S. (inwestorzy) wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżących kasacyjnie na ich rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uczestnicy zgłosili ponadto (w terminie określonym w art. 182 § 2 p.p.s.a.) żądanie rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 grudnia 2025 r. uczestnik postępowania P.S. (inwestor) wraz z profesjonalnym pełnomocnikiem podtrzymali złożoną odpowiedź na skargę kasacyjną. Podnieśli dodatkowo, że aktualnie w obrocie prawnym brak jest decyzji dotyczącej I etapu inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 2 września 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 1805/25 oddalił sprzeciw od decyzji kasatoryjnej Wojewody dotyczącej pozwolenia na budowę obejmującego etap I inwestycji. Przestawiono ponadto powody, jakie zadecydowały o przyjęciu określonych rozwiązań komunikacyjnych dla inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie nie przedstawiać pełnego opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna nie dostarczyła uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań przede wszystkim z uwagi na jej wysoce wadliwe skonstruowanie. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że skarga kasacyjna musi być tak zredagowana, aby Sąd ten nie musiał domyślać się intencji skarżącego. Nie może on bowiem zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyręczanie autora skargi kasacyjnej w tym zakresie i formułowanie za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu. Sąd ten musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 17.01.2024 r., I GSK 1823/22; CBOSA). Pamiętać trzeba, że bezpośrednim przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną jest wyrok sądu pierwszej instancji, co wynika z art. 173 § 1 p.p.s.a., a nie rozstrzygnięcia organów administracyjnych. Skarga kasacyjna nie jest kolejnym środkiem odwoławczym, który umożliwiałby dokonywanie bezpośredniej kontroli zgodności z prawem orzeczeń organów administracyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tak więc argumentacja i zarzuty skargi kasacyjnej powinny w głównej mierze odnosić się do przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu i argumentacji tam zawartej, bądź też wskazywać na niedostatki tej argumentacji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że tylko pozornie czyni temu zadość rozpoznawana skarga kasacyjna. W zasadniczej mierze, z nielicznymi i nieistotnymi wyjątkami, stanowi ona wierne powielenie skargi do Sądu I instancji – zarówno jeśli chodzi o sformułowanie zarzutów, jak i ich uzasadnienie. Jedyną różnicą – poza powołaniem się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i wskazaniem jako naruszonych art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 tej ustawy, jest tu niewielka modyfikacja zarzutu naruszenia przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i pominięcie zarzutu wymienionego w pkt 2 ust. 2 skargi do Sądu I instancji (niewykluczone, że przy redagowaniu skargi kasacyjnej zarzut ten miał zostać zamieszczony w punkcie I ppkt 1 lit. b, gdzie widnieje urwane słowo "zarzu"). Oceny tej nie zmienia także dokonanie w skardze kasacyjnej zabiegu stylistycznego mającego jedynie na celu uczynienie w ten sposób adresatem sformułowanych zarzutów Sądu I instancji w miejsce organu administracji. Uzupełnienie opisu stanu faktycznego sprawy o fakt wydania zaskarżonego wyroku i jednozdaniowe wtrącenie odnoszące się do Sądu I instancji (które zmodyfikowano w stosunku do skargi "zwykłej", zamieniając sformułowanie dotyczące zaskarżonej decyzji odwołaniem się do zaskarżonego wyroku), nie zawierają żadnej merytorycznej treści, a jedynie mają sprawić wrażenie, że jest to jednak skarga kasacyjna, a podniesione w niej kwestie dotyczą uchybień odnoszących się do Sądu Wojewódzkiego W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przedstawione wyżej wady konstrukcyjne rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej wprawdzie w takim stopniu, który uzasadniałby jej odrzucenie, niemniej w sposób istotny wpływają na możliwość uznania podniesionych w niej zarzutów jako merytorycznie trafnych. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna stanowi wierne powtórzenie treści skargi do Sądu I instancji, nie sposób przyjąć, że zarzuty w niej zawarte i ich uzasadnienie odnoszą się do stanowiska tego Sądu i mogłyby w jakikolwiek sposób skutecznie podważyć argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz podane tam powody podjętego przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby w skardze kasacyjnej zarzuty zostały poprawnie postawione i uzasadnione, to nie są one trafne. W odniesieniu do podstawy kasacyjnej wskazanej w punkcie I ppkt 2 lit. g petitum skargi kasacyjnej zarzut ten jest nie tylko lakoniczny, ale i nie został w żaden sposób uzasadniony. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, na czym konkretnie polegać miało, jego zdaniem, niedostrzeżone przez Sąd I instancji naruszenie przez Wojewodę art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności zabrakło wskazania, w jakim zakresie zgromadzony materiał dowodowy, odnoszący się do kwestii zgodności projektu budowlanego z Planem miejscowym, nie jest wyczerpujący. Tym samym zarzut ten jako pozbawiony uzasadnienia nie podlegał rozpatrzeniu. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów prawa materialnego koncentrują się zasadniczo na dwóch kwestiach: zgodności inwestycji z zapisami Planu miejscowego określającymi przeznaczenie i minimalną powierzchnię działek (zarzuty z punktu I ppkt 1 lit. a, c, d) oraz sposobie skomunikowania inwestycji z drogą publiczną (zarzuty z punktu I ppkt 1 lit. e, f) . Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób przekonujący (str. 12-20 uzasadnienia) wyjaśnił, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami Planu miejscowego określającymi przeznaczenie terenu i powierzchnię działek (§ 7 ust. 2 pkt 2 i § 17 MPZP). Oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, powielając zarzuty skargi do Sądu I instancji oraz ich uzasadnienie, do czego Sąd I instancji wyczerpująco odniósł się wszak w motywach zaskarżonego wyroku. Nie ma wątpliwości co do tego, że budynki objęte projektem budowlanym stanowią budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Dla każdego z budynków, tj. segmentów bliźniaka, spełnione zostało kryterium samodzielności konstrukcyjnej i samodzielności funkcjonalnej. Takiej kwalifikacji budynków nie zmienia fakt, że w każdym z budynków wyodrębniono po dwa całkowicie samodzielne lokale mieszkalne, co jest zgodne z ustawową definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane"). W konkluzji Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że objęte projektem budowlanym zamierzenie inwestycyjne polega na budowie budynków jednorodzinnych, składających się z dwóch lokali mieszkalnych każdy, zrealizowanych w zabudowie bliźniaczej – a nie szeregowej, jak wywodzą skarżący. Sąd Wojewódzki prawidłowo też ocenił zgodność inwestycji z § 17 pkt 7 lit. a MPZP. Zasadnie stwierdził, że wykładnia wskazanego przepisu Planu miejscowego dopuszcza alternatywę przy odniesieniu określonej tam minimalnej powierzchni działki 600 m2 – powinna ona przypadać na każdy lokal lub segment bliźniaka. Sformułowanie "segment bliźniaka" niewątpliwie zaś wskazuje na każdy z domów jednorodzinnych składających się na zabudowę bliźniaczą. Sąd zasadnie ocenił, że w sprawie dopuszczalne było ponadto obniżenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych o 10% w przypadku wydzielenia lub poszerzenia drogi (§ 17 pkt 7 lit. a tiret 6 MPZP). Kwestia ta została zresztą przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 403/22, uwzględniającym sprzeciw od decyzji Wojewody z 24 stycznia 2022 r. nr 77/OPON/2022 (poprzedzającej obecnie zaskarżoną decyzję). Odnośnie do drugiej grupy zarzutów także i w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie niewadliwej oceny Sądu I instancji, że inwestorzy prawidłowo wykazali zapewnienie nieruchomościom inwestycyjnym dostępu do drogi publicznej. Jak wskazał Sąd, dostęp ten realizowany jest poprzez działkę drogową nr [...] (ul. [...]), która z jednej strony zaliczona została do kategorii dróg gminnych, a niezależnie od powyższego stanowi ona współwłasność m.in. inwestorów. Z kolei jeśli chodzi o przepis § 11 ust. 2 pkt 2 MPZP, ustalający szerokość nowo wydzielanych dróg wewnętrznych nie mniejszą niż 6 m, Sąd wyjaśnił, że wskazana regulacja Planu miejscowego nie może skutkować wyłączeniem możliwości stosowania zapisów § 14 ust. 2 r.w.t. określającego szerokość dojścia do działek inwestycyjnych na minimum 4,5 m. Dodatkowo nie jest skuteczne powoływanie się skarżących kasacyjnie na niezgodność przyjętego dla etapu II inwestycji sposobu komunikacji działek inwestycyjnych z drogą publiczną z decyzją podziałową. Z decyzji podziałowej Wójta Gminy Stare Babice z 10 października 2017 r. nr 163/RGiGN/17 nie wynika, w jaki konkretnie sposób ma być zapewniony nowo wydzielonym działkom dostęp do drogi publicznej. W decyzji tej zawarto jedynie wymóg zapewnienia takiego dostępu, który to warunek niewątpliwie został spełniony w sprawie niniejszej, a co Sąd I instancji prawidłowo wyłożył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tym miejscu wskazać należy, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Wojewody o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dotyczyła inwestycji określonej jako "budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej etap II". Jak niezbicie wynika z dokumentacji projektowej (projekt budowlany – zeszyt I projekt zagospodarowania terenu) inwestor planuje docelowo na terenie obejmującym szereg wymienionych działek realizację zespołu jednorodzinnych budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej. Inwestycję podzielono na 3 etapy, a przedmiotem zaskarżonej w tej sprawie decyzji jest etap II, w ramach którego zaplanowano budowę 4 budynków oznaczonych numerami od 5 do 8. Okoliczność, że inwestor przedmiotowym wnioskiem objął wyłącznie część planowanej inwestycji podzielonej na etapy (tj. etap II), ma kluczowe znaczenie dla oceny przez organy administracji architektoniczno-budowlanej przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania działki. Zwrócić należy uwagę na przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego określający zakres przedmiotowy pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Konsekwencją przyjętej przez inwestora koncepcji etapowania inwestycji jest to, że wydając decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego najwcześniejszy – I etap zamierzenia organ administracji miał obowiązek zatwierdzić projekt zagospodarowania terenu dla całej inwestycji, stosownie do treści art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. To właśnie w projekcie zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego powinny zostać rozstrzygnięte konkretne rozwiązania dotyczące obsługi komunikacyjnej działek inwestycyjnych. W świetle przywołanego wyżej przepisu za niedopuszczalne uznać należy rozstrzyganie tej kwestii kilkukrotnie w kolejnych decyzjach udzielających pozwolenia na budowę dla poszczególnych etapów inwestycji. Jedynie ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że decyzji Wojewody dotyczącej pozwolenia na budowę obejmującego etap I inwestycji dotyczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 września 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 1805/25 – obecnie nieprawomocny z uwagi na wniesioną skargę kasacyjną. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie w pkt 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Przepis art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Ustawodawca nie uregulował natomiast podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego.