II OSK 414/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 129/22 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 26 listopada 2021 r. nr 281/2021 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 129/22 oddalił skargę A. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej: "ŁWINB") z dnia 26 listopada 2021 r., nr 281/2021 (znak: WOP.7721.0371.2021.KD) w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 27 stycznia 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie (dalej: "PINB") wpłynął wniosek U. W. i W. W., właścicieli działki nr [...] w [...] przy ul. [...], o przeprowadzenie kontroli prowadzonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na sąsiedniej działce nr [...], stanowiącej własność skarżącego. W efekcie podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego czynności i wydawanych rozstrzygnięć, ŁWINB decyzją z dnia 23 stycznia 2019 r., nr 27/2019 uchylił w całości decyzję PINB z dnia 3 września 2018 r., nr 112/2018 i nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia oraz przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych podczas budowy budynku mieszkalno - usługowego, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 6 czerwca 1957 r., znak: B.II.9/486/57 w terminie do 30 czerwca 2019 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyniku skargi wniesionej przez skarżącego, prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 287/19 uchylił w całości zaskarżoną decyzję ŁWINB i poprzedzającą ją decyzję PINB. Dalej PINB decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r., nr 323/2019 ponownie nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do 29 maja 2020 r., a ŁWINB decyzją z dnia 9 czerwca 2020 r., nr 136/2020, uchylił w całości powyższą decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 31 lipca 2020 r. organ szczebla podstawowego przeprowadził oględziny na nieruchomości. Po raz kolejny PINB decyzją z dnia 6 października 2020 r., nr 148/2020, nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w terminie do 29 stycznia 2021 r., a ŁWINB decyzją z dnia 15 lutego 2021 r. uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie, PINB decyzją z dnia 18 marca 2021 r., nr 39/2021 nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w terminie do 30 czerwca 2021 r. Również i to rozstrzygnięcie, po rozpatrzeniu odwołań skarżącego i W. W., ŁWINB uchylił decyzją z dnia 26 listopada 2021 r., nr 281/2021, jednakże tylko w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i określił nowy termin wykonania obowiązku na dzień 1 marca 2022 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję ŁWINB zaskarżając ją w całości domagając się uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenia postępowania w sprawie i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 października 2022 r. oddalił skargę. Sąd powołując się na przepisy art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, a organy administracji zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 287/19. Sąd szeroko przywołał ocenę prawną wynikająca z tego orzeczenia. Wskazał, że prawidłowość zastosowania w przedmiotowej sprawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego, w szczególności w zakresie w jakim obiekt zrealizowany został w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę została potwierdzona w wyroku z dnia 24 lipca 2019 r., w którym stwierdzono, że: "bez względu na to, czy roboty budowlane zostały wykonane przed dniem 1 stycznia 1995 r., czy po tej dacie, postępowanie w sprawie odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę winno być prowadzone w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i 51 P.b.", a nadto, że: "nie budzi również wątpliwości Sądu ustalenie przez organ, że obiekt zrealizowano z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę". Sąd uznał także, że "z ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że sposób wykonania budynku różni się od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organy uznały, iż inwestor zabudował przejazd bramowy w części zachodniej działki w taki sposób, iż stanowi on z budynkiem jedną zwartą bryłę oraz przeniósł klatkę schodową z budynku projektowanego, do powstałego po zbudowaniu przejazdu bramowego pomieszczenia. Niewątpliwie dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy potwierdza zrealizowanie budynku w zabudowie pierzejowej w sytuacji, gdy projekt budowlany takiego rozwiązania nie przewidywał." W świetle takiej oceny okoliczności faktycznych Sąd pierwszej instancji przyjął, że istniejący budynek znacznie odbiega od legalnych ustaleń zatwierdzonego projektu budowlanego, a odstępstwa te mają charakter istotny. W kwestii tej wypowiedział się Sąd w sposób stanowczy i wiążący, zatem nie mogą okazać się skuteczne twierdzenia skargi, że "wymiary budynku nie uległy zmianie jak i jego konstrukcja, tj. nie doszło do zamurowania bramy wjazdowej, nie powstało w miejscu bramy nowe pomieszczenie i nie zbudowano w nim klatki schodowej", co zdaniem skarżącego świadczy o bezzasadnym przyjęciu, że mamy do czynienia z istotnymi odstępstwami. O bezzasadności twierdzeń skargi świadczy również zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Sąd podzielił również stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.) można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji. Zdaniem Sądu wprowadzenie zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do wydanego zezwolenia z 6 czerwca 1957 r. na budowę domu mieszkalnego parterowego murowanego, krytego papą i częściowo podpiwniczonego, poprzez zabudowanie przejazdu bramowego w części zachodniej działki, przeniesienie klatki schodowej oraz niewykonaniu projektowanego częściowego podpiwniczenia spowodowało zmianę parametrów charakterystycznych budynku, a mianowicie uległa zmianie: szerokość projektowanej ściany północnej z 8,80 m na 11,80 m (o 34%), ściany południowej z 8,80 m na 11,72 m (o 33%) oraz długość z projektowanej 9,50 m na 9,98 m (o 5%). Wielkość zmian i ich charakter uprawniały organy do przyjęcia, że zmiany te mają charakter istotny. Sąd stwierdził, że zmiany te miały charakter samowolny. Okoliczność naniesienia napisów i korekt czerwoną kredką i czarnym atramentem na posiadanej przez skarżącego dokumentacji projektowej dotyczącej budowy budynku mieszkalno-usługowego we wcześniejszym wyroku nie została uznana za równoznaczną z uzyskaniem pozwolenia na zmiany w zatwierdzonym już projekcie budowlanym. Sąd podzielił także stanowisko organów, że w sprawie zachodzi zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (miejscowy plan zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] Nr [...], a następnie zmieniony uchwałą z dnia [...] Nr [...]). Przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem M.U, który zgodnie z § 34 ust. 1 planu oznacza tereny o podstawowym przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej zwartej wraz z usługami o charakterze śródmiejskim o znaczeniu gminnym i lokalnym, w tym usług z zakresu m. in. handlu, rzemiosła, drobnych usług podstawowych i produkcyjnych. Ponadto dopuszcza się - wymienność funkcji mieszkaniowej na usługową bądź odwrotnie, które są funkcjami równorzędnymi. Co więcej, § 34 ust. 5 planu miejscowego dopuszcza lokalizację budynków, odbudowę, nadbudowę i rozbudowę istniejących budynków w granicy działki lub w odległości mniejszej niż 3,0 m, a nie mniejszej niż 1,5 m w sytuacji istniejących działek węższych niż określone w ustaleniach ogólnych, nie posiadających realnej możliwości ich poszerzenia, niezależnie od terminu realizacji zabudowy na działce sąsiadującej, pod warunkiem nie ograniczania możliwości zabudowy na działce sąsiedniej. Sąd wskazał, że z wytycznych zawartych w wyroku z dnia 24 lipca 2019 r. wynika, że przedmiotem analizy organów miały stać się również kwestie kwalifikacji wykonywanych robót budowlanych poprzedzających wszczęcie przedmiotowego postępowania. W ocenie Sądu sposób kwalifikacji przez organy wykonywanych przez inwestora bezpośrednio przed wszczęciem postępowania można uznać za kontynuację budowy, niezależnie od faktu, że budowa obiektu prowadzona była od lat 60. i był on później wykorzystywany na cele usługowe oraz mieszkalne, jako że brak jest dokumentacji, która dopuszczałaby przedmiotowy obiekt do użytkowania. Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności i zarzuty materialnoprawne. Najpierw pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w tej sprawie sąd związany jest ustaleniami wyroku WSA w Łodzi z 10 października 2017 r. (winno być 24 lipca 2019 r.), sygn. akt II SA/Łd 287/19, podczas gdy samo stwierdzenie o bezzasadności skargi zawarte w uzasadnieniu tego wyroku nie stanowi oceny prawnej w rozumieniu tego przepisu, w szczególności zaś wobec niedokonania przez organy prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, dalej "P.u.s.a.") oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej "K.p.a.") przez dokonanie niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji, polegającej na błędnym ustaleniu przez organy administracji przyczyn niezgodności stanu faktycznego budynku z dokumentacją budowlaną i brak uznania naniesień na projekcie z 1957 r. dokonanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej jako zmiany i akceptacja zmian projektowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że organ uchybił obowiązkowi dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, wyczerpującego rozpatrzenia materiału sprawy, zasadzie prawdy obiektywnej, dokonując dowolnej oceny materiału sprawy i w konsekwencji zaakceptowanie braku ustalenia przez organy prawidłowych wymiarów obiektu, okoliczności związanych z faktycznym brakiem zamurowania bramy wjazdowej oraz brakiem wymurowania klatki schodowej w pomieszczeniu, które miało powstać w bramie wjazdowej a faktycznie nie powstało. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu decyzji, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 132 K.p.a. zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, a postępowanie umorzone jako bezprzedmiotowe wobec braku zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego oraz istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36 ust. 5 i art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia orzeczenia bez odniesienia się do zarzutów i twierdzeń podniesionych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Ostatni zarzut procesowy dotyczy naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia bez faktycznego i merytorycznego odniesienia się do podniesionych zarzutów i wniosków skarżącego, bez uwzględnienia stanu faktycznego, na co skarżący wskazywał w skardze. W granicy podstawy naruszenia prawa materialnego pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 36 ust. 5 i art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 6 czerwca 1957 r., w sytuacji gdy z materiału dowodowego wynika, że przepis ten nie powinien zostać zastosowany, ponieważ zarówno wymiary budynku, jak i jego konstrukcja nie uległy zmianie, tj. nie doszło do zamurowania bramy wjazdowej, nie powstało w miejscu bramy nowe pomieszczenie i nie zbudowano w nim klatki schodowej. Ostatni zarzut dotyczy naruszenia art. 51 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na brak istotnych odstępstw od projektu budowlanego. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać, jego zdaniem, za zasadnością podniesionych zarzutów. W toku postępowania międzyinstancyjnego ŁWINB poinformował, że inwestor wykonując zaskarżoną decyzję przedłożył projekt budowlany zamienny, a organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w dniu 8 lipca 2024 r. wydał decyzję o zatwierdzeniu tego projektu (rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją ŁWINB z dnia 18 marca 2025 r., nr 58/2025). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów realizowanych w granicy podstawy naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, co trafnie wyeksponował Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja, a następnie wyrok wydane zostały w warunkach związania oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 287/19. To związanie obejmuje również Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu niniejszej skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania mają moc wiążącą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka zmiana nie miała miejsca. Wyrażona zatem w powołanym orzeczeniu ocena prawna, precyzyjnie zakreślająca kierunek i ramy dalszego postępowania, determinowała dalszy tok postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Te kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą. Skutkiem prawomocnego wyroku sądu administracyjnego jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu, co odnosi się także do sporządzającego skargę kasacyjną. Wobec tego, że znaczna część zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie uwzględnia tej oceny prawnej, wypadnie przywołać kluczowe zagadnienia, które zostały przesądzone. Sąd w wyroku z 24 lipca 2019 r., powołując się na art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, stwierdził, że do oceny legalności robót przy budowie obiektu budowlanego, w stosunku do którego wszczęto i prowadzono postępowanie w ramach nadzoru budowlanego, zastosowanie mają aktualnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego. Ponadto postępowanie w sprawie odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę winno być prowadzone w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego bez względu na to, czy roboty budowlane zostały wykonane przed dniem 1 stycznia 1995 r., czy po tej dacie. Sąd poprzednio rozpoznający sprawę uznał również, że obiekt zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę (decyzji z dnia 6 czerwca 1957 r.). Podzielił przy tym stanowisko organów administracyjnych co do zakresu i charakteru wykonanych przez inwestora robót budowalnych. Wobec tego bezzasadny okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 P.p.s.a. Ocena prawna o wartości poszczególnych okoliczności sprawy, wyrażona w wyroku sądu administracyjnego, o ile nie jest sprzeczna z oceną prawną już wcześniej wyrażoną, nie stanowi o naruszeniu tego przepisu. Ocena ta jest formułowana w toku sądowego stosowania prawa, na podstawie ocen wykładni i zastosowania określonych przepisów prawa. Sąd do oceny prawnej zastosował się w pełni, do czego wypadnie jeszcze powrócić. W dalszej kolejności należy się odnieść do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia orzeczenia bez odniesienia się do zarzutów i twierdzeń podniesionych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia przepisu regulującego konstrukcję uzasadnienia wyroku sądu mógłby okazać się skuteczny, gdyby pisemne motywy wyroku sądu nie zawierały wszystkich jego elementów, budziły wątpliwości uniemożliwiające ustalenie stanowiska sądu i poddania go weryfikacji w toku postępowania kasacyjnego. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju uchybieniami. Sąd pierwszej instancji po przedstawieniu stanu sprawy, w tym odnotowaniu treści rozstrzygnięć organów administracji i orzeczenia sądu, w sposób jednoznaczny zajął stanowisko w sprawie, odniósł się do kwestii wobec których ogniskował się spór między stronami, wskazał na konieczność zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Wyjaśnił również, jaki wpływ na wynik sprawy ma ustalenie, że istniejący budynek znacznie odbiega od zaprojektowanego w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym, a odstępstwa te mają charakter istotny, zatem konieczne jest prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z całokształtu wywodów Sądu wynika, że odniósł się także do twierdzeń skarżącego prezentowanych w toku postępowania. Dalszą kwestią jest, czy stanowisko Sądu jest słuszne, polemikę z nim należało podjąć w ramach zarzutów naruszenia innych przepisów, z którymi ma ono pozostawać w sprzeczności. Nie można zgodzić się z pełnomocnikiem wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji pomijając zarzuty i wnioski skarżącego zawarte w skardze, co miało z kolei usprawiedliwiać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zarzut ten zasadza się na przyjęciu założenia, że zaskarżony wyrok został wydany przez niewzięcie pod uwagę załączonych do skargi zdjęć obiektu oraz pomiaru wykonanego przez architekta, co w konsekwencji miało doprowadzić do niedokładnego ustalenia podstawy faktycznej rozsrzygnięcia. Jednakże analiza akt sądowych wskazuje, że do skargi nie zostały załączone powyższe dokumenty. Stwierdzić ponadto przyjdzie, że prawidłowe stosowanie art. 134 § 1 P.p.s.a. wymaga od sądu administracyjnego orzekającego w pierwszej instancji, aby bez względu na treść skargi (jej zarzutów i wniosków) oraz powoływanej podstawy prawnej, dokonał pełnej kontroli legalności zaskarżonego aktu. Wymóg ten zrealizował Sąd pierwszej instancji, gdyż przeprowadził kontrolę kwestionowanej przez skarżącego decyzji w jej całokształcie dochodząc do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Sąd miał zaś na względzie, że w wyroku z dnia 24 lipca 2019 r. wyraźnie i precyzyjnie wskazano, w jaki sposób zmieniły się parametry charakterystyczne wybudowanego budynku w stosunku do zaprojektowanego, w tym powierzchnia zabudowy oraz kubatura budynku, a tymi ustaleniami Sąd orzekający był związany. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 i ponownie art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika skarżącego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zrealizowany budynek jest niezgody z dokumentacją budowlaną, przy czym bezzasadnie nie uwzględnił naniesionych na czerwono poprawek na projekcie z 1957 r. jako akceptacji przez organ budowlany zmian projektowych. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że w zaskarżonym wyroku sąd wyraźnie wskazał, że "Okoliczność naniesienia napisów i korekt czerwoną kredką i czarnym atramentem na posiadanej przez skarżącego dokumentacji projektowej dotyczącej budowy budynku mieszkalno-usługowego nie została bowiem przez Sąd rozpoznający sprawę o sygn. akt II SA/Łd 287/19 uznana za równoznaczną z uzyskaniem pozwolenia na zmiany w zatwierdzonym już projekcie budowlanym." W ocenie NSA twierdzenia pełnomocnika skarżącego o wyrażeniu zgody przez organ udzielający pozwolenia na budowę na obecny kształt budynku pozostają w całkowitej sprzeczności z wiążącą oceną prawną, ponowienie ich w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jest niedopuszczalne. Poza tym twierdzenia te nie znajdują żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy, przede wszystkim dlatego, że przedstawiony przez skarżącego egzemplarz projektu budowlanego z naniesionymi na czerwono poprawkami nie stanowi projektu budowlanego zamiennego z wyrażoną zgodą budowlaną. Z tych samych powodów brak jest także usprawiedliwionych podstaw do uznania zasadności zarzutów pełnomocnika zmierzających do wykazania, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji zaakceptowanie nieprawidłowych wymiarów budynku, a także podnoszonych okoliczności związanych z faktycznym brakiem zamurowania bramy wjazdowej oraz brakiem wymurowania klatki schodowej w pomieszczeniu, które miało powstać w bramie wjazdowej. Odnosząc się do powyższego należy wyjaśnić, że w wyroku z 24 lipca 2019 r. Sąd przyjął, że "inwestor zabudował przejazd bramowy w części zachodniej działki w taki sposób, iż stanowi on z budynkiem jedną zwartą bryłę oraz przeniósł klatkę schodową z budynku projektowanego, do powstałego po zbudowaniu przejazdu bramowego pomieszczenia. Niewątpliwie dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy potwierdza zrealizowanie budynku w zabudowie pierzejowej w sytuacji, gdy projekt budowlany takiego rozwiązania nie przewidywał." Zmieniły się zatem parametry charakterystyczne budynku, w tym powierzchnia zabudowy oraz kubatura budynku. Wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował skutecznie zaakceptowanych przez Sąd ustaleń dokonanych w wyniku pomiarów (długości i szerokości budynku) oraz wyliczonej w procentach zmiany w stosunku do obiektu zaprojektowanego (k. 13 zaskarżonej decyzji). Zostało to wykazane w obszernym uzasadnieniu tej decyzji, co odpowiada wymogowi z art. 107 § 3 K.p.a. Niezrozumiały jest postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. Stosownie do art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten nie był stosowany przez organy administracyjne i w efekcie ani organy, ani Sąd pierwszej instancji nie mogły go naruszyć. Nie można również podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, a postępowanie umorzone jako bezprzedmiotowe wobec braku zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36 ust. 5 i art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego. Jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, przy rozpoznawaniu tej sprawy konieczne było uwzględnienie oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z 24 lipca 2019 r. W wyroku tym Sąd wprost wskazał, że obiekt zrealizowano z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, co wykluczało możliwość umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego i nakazywało prowadzenie postępowania naprawczego. Nie zasługują więc na uwzględnienie także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 5 i art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego. Nie można zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego kiedy twierdzi, że w trakcie robót budowlanych przy budowie budynku nie doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 6 czerwca 1957 r. Mając na uwadze, że budowa została zakończona, a - według oświadczenia skarżącego - budynek jest użytkowany od 1962 r., wskazać należy, że do 1997 r. przepisy prawa budowlanego nie zawierały definicji istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Na mocy art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. nr 111, poz. 726) do ustawy Prawo budowlane dodano art. 36a ust. 1 zawierający definicję "istotnego odstąpienia". Przepis ten, który wszedł w życie 24 grudnia 1997 r., stanowił, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Natomiast przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w wersji, która zawiera wskazania co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31 maja 2004 r. na mocy art. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888). Wobec braku przepisów przejściowych przyjęto w orzecznictwie, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez uwzględniania tej definicji (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3174/18; LEX nr 2774257). Wobec niezakwestionowania w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych przyjąć należało, że zakres i charakter wprowadzonych zmian przy realizacji budynku jednoznacznie wskazuje, iż został on wykonany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 51 Prawa budowlanego, pomijając już nieprzytoczenie przez pełnomocnika skarżącego żadnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Także we wcześniejszym wyroku sąd administracyjny jednoznacznie przesądził, że sprawa podlega rozpoznaniu w trybie postępowania naprawczego, unormowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego. W tej sytuacji przyjęcie jako materialnoprawnej podstawy zaskarżonego orzeczenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego było prawidłowe, a zatem zarzut naruszenia tego unormowania przez jego niewłaściwe zastosowanie nie ma w tej sprawie usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się końcowo do postawionego zarzutu naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. należy stwierdzić, że jest on całkowicie bezzasadny także z tego powodu, że pełnomocnik nawet nie twierdzi, iż Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli sądowej w oparciu o inne kryterium niż wymienione w tym przepisie kryterium legalności. Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że także zarzut odniesiony do art. 151 P.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony, skoro prawidłowo Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, skargę kasacyjną oddalił stosownie do art. 184 P.p.s.a.