II OSK 413/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran ( spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1144/12 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w E. na decyzję Wojewody [...] z dnia 17 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1144/12, oddalił skargę R. Sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w E. na decyzję Wojewody [...] z dnia 17 sierpnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent E. decyzją z dnia 23 grudnia 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił N. sp. z o.o. (obecnie [...]) pozwolenia na budowę centrum handlowo-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu w E. przy ul. A. na działkach nr [...] obręb nr [...]. R Sp. z o.o. spółka komandytowa pismem z dnia 28 marca 2012 r. wystąpiła do Prezydenta E. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., domagając się jej uchylenia i wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. Prezydent E. decyzją z dnia 26 czerwca 2012 r., po uprzednim wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 5 czerwca 2012 r., odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż R. w świetle art. 28 ust.2 Prawa budowlanego nie można było uznać za stronę w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na działkach, których właścicielem jest inwestor. Zakres robót objętych pozwoleniem na budowę obejmuje realizację obiektów kubaturowych wraz z zagospodarowaniem terenu w tym układ komunikacji wewnętrznej. W ramach przedmiotowego pozwolenia na budowę organ nie zatwierdzał żadnych zewnętrznych rozwiązań komunikacyjnych, stanowiących nowe rozwiązania dojazdu do projektowanej inwestycji, które mogłyby dotyczyć R. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania R., decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że działki odwołującej się Spółki - usytuowane we wsi [...] po przeciwległej stronie drogi krajowej [...] - znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, polegającej na budowie obiektów kubaturowych Centrum [...] przy ul. A. w E.. Organ wskazał, iż zgodnie z zapisami planu miejscowego terenu części dzielnicy Z. w rejonie lotniska w mieście E., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w E. z dnia 27 lutego 2003 r., teren przeznaczony pod lokalizację projektowaną inwestycję usytuowany jest pomiędzy planowaną drogą [...], a istniejącą trasą szybkiego ruchu [...]. Projekt zagospodarowania tej inwestycji uwzględnia tylko rozwiązania dotyczące komunikacji wewnętrznej i wskazuje na postulowaną zgodnie z planem miejscowym lokalizację ulic zbiorczych [...]. Natomiast rozwiązania komunikacyjne zewnętrzne, w tym projekty ulic zbiorczych zostały wyłączone z przedmiotowego opracowania. Sprawa uzyskania pozwolenia na przebudowę i budowę dróg dojazdowych do projektowanego Centrum, będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, prowadzonego z udziałem wszystkich stron ustalanych na etapie prowadzonego postępowania w tej sprawie. W skardze R. sp. z o.o. spółka komandytowa zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł też pełnomocnik uczestnika postępowania B. sp. z o.o. wskazując, że decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje swym zakresem jedynie budowę budynków w niej wymienionych, a także część drogi [...], która znajdować się będzie po północnej stronie drogi ekspresowej [...]. Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 17 sierpnia 2012 r., wobec uznania, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że skarżąca Spółka nie posiada statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę Centrum [...] przy ul A. w E. Sąd wskazał, iż teren przeznaczony pod tę lokalizację usytuowany jest w planie zagospodarowania przestrzennego terenu dla części dzielnicy Z. w rejonie lotniska w mieście E., uchwalonym uchwałą Nr uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w E. z dnia 27 lutego 2003 r., pomiędzy planowaną drogą [...], a istniejącą trasą szybkiego ruchu [...]. Natomiast nieruchomość [...], stanowiąca własność skarżącej, położona jest po przeciwnej stronie drogi [...]. W § 12 powołanej uchwały w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ustalono przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...] dla poszerzenia pasa istniejącej drogi krajowej nr [...] na funkcję węzła z drogą zbiorczą [...], na odcinku przyległym do tej drogi o szerokości wyznaczonej na rysunku planu. Z kolei w § 13 uchwały ustalono ulice zbiorcze, jednojezdniowe o dwóch pasach ruchu i prędkości projektowej 60 km/h, oznaczone symbolami [...]. Sąd za nieuzasadniony uznał zatem zarzut skarżącej, że decyzja o pozwoleniu na budowę rozstrzyga o zmianie układu komunikacyjnego, pozbawiając ją dostępu do drogi [...]. Projekt zagospodarowania inwestycji uwzględnia tylko rozwiązania dotyczące komunikacji wewnętrznej i wskazuje postulowaną - zgodnie z powołanymi postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego - lokalizację ulic zbiorczych [...], natomiast rozwiązania komunikacyjne zewnętrzne zostały wyłączone z przedmiotowego opracowania. W ramach postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę, organ nie zatwierdzał żadnych zewnętrznych rozwiązań komunikacyjnych, stanowiących nowe rozwiązania dojazdu do inwestycji, objętej pozwoleniem na budowę, które mogłyby dotyczyć skarżącej i ograniczałyby korzystanie przez nią z nieruchomości [...]. Samo rozwiązanie i budowa dróg dojazdowych ([...]) nie jest jeszcze rozstrzygnięta i będzie wymagała odrębnego postępowania, prowadzonego z udziałem wszystkich stron, ustalanych na etapie tego postępowania. Tym samym, Sąd uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia, że nieruchomość R. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, objętego przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Dalej Sąd wywiódł, że nie ma również żadnych podstaw zarzut skargi naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, zgodnie z którym – w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Skarżąca żadnych takich okoliczności nie wskazała. Sąd nie uwzględnił również zarzutu skargi o naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że § 9 porozumienia zawartego w dniu 2 grudnia 2010 r. pomiędzy Prezydentem Miasta E. – zarządcą dróg publicznych leżących w granicach administracyjnych miasta E. a N. sp. z o.o., dotyczącego budowy układu komunikacyjnego niezbędnego dla obsługi budowanego Centrum [...] w E., stanowi, że podpisanie porozumienia wyczerpuje wymóg uzgodnienia obsługi komunikacyjnej planowanej budowy Centrum [...] dla potrzeb postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę Centrum. Warunkiem jest, aby inwestor przedłożył wszystkie inne niż dotyczące obsługi komunikacyjnej inwestycji, wymagane dokumenty i uzgodnienia, o których mowa w przepisach prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane – projekt budowlany powinien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Sąd podzielił stanowisko organu zawarte w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, że § 9 powyższego porozumienia, został wskazany w decyzji jako oświadczenie zarządcy drogi o dostępie przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej, które jest wymagane przepisami ustawy Prawo budowlane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. Sp. z o.o. spółka komandytowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1269) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 i art. 151 ww. ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja, co do której toczyło się postępowanie wznowieniowe była wadliwa i naruszała regulacje art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 28 ustawy Prawo budowlanego i rażąco naruszała prawa Spółki, jako strony postępowania, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1269) błędną wykładnię art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż zawarte ww. regulacji sformułowanie – "oświadczenie właściwego zarządcy o możliwości połączenia z drogą publiczną" można rozumieć porozumienie zawarte między inwestorem, a zarządcą postulujące zmiany komunikacyjne istniejące rozwiązania komunikacyjne nieruchomości Spółki bez jej zgody. Na tych podstawach pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż strona skarżąca kasacyjnie nie miała zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Tymczasem projektowana zmiana układu komunikacyjnego całkowicie pozbawi ją, jako właściciela nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt [...] (mający status MOP) bezpośredniego zjazdu na drogę [...]. Brak takiego zjazdu będzie oznaczało konieczność likwidacji działalności gospodarczej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Spółki stanowisko Sądu, że § 9 porozumienia zawartego pomiędzy organem a inwestorem spełnia warunki art. 34 Prawa budowlanego nie można uznać za prawidłowe. To dwustronne porozumienie nie spełnia wymogów koniecznych do uznania, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Postulowana zmiana komunikacyjna obejmuje także działki stanowiące własność skarżącej kasacyjnie Spółki, na które nigdy nie wyraziła zgody. Wobec tego, wydanie pozwolenia na budowę było przedwczesne i niedopuszczalne w świetle regulacji przepisów ustawy Prawo budowlane. Pełnomocnik uczestnika postępowania B. Sp. z o.o. z siedzibą w E. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że decyzja o pozwolenie na budowę z dnia 23 grudnia 2010 r. nie reguluje w żaden sposób układu komunikacyjnego po południowej stronie drogi ekspresowej [...], gdzie znajduje się obiekt [...]. Nieruchomość należąca do strony skarżącej kasacyjnie nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Wobec tego organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawidłowo stwierdziły, że R. Sp. z o.o. nie ma statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć własnej inicjatywy w celu ustalenia innych naruszeń prawa niż w skazane w skardze kasacyjnej. Nie jest również uprawniony do jakiegokolwiek uzupełniania, modyfikowania lub konkretyzowania podstaw skargi kasacyjnej, a jedynie upoważniony do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej ( por. H. Knysiak-Molczyk [w:] T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Komentarz, Wyd. Prawnicze LexixNexis, Warszawa 2005, s. 567; poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego- np. z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 13/04; z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04; postanowieniu z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt FSK 209/04, dostępne CBOSA). Oznacza to konieczność powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), którym - zdaniem strony skarżącej - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związana Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjne jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim ( art. 175 § 1- 3 p.ps.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie wniesiona skarga kasacyjna nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom. Przede wszystkim należy zauważyć, że powołane w niej podstawy zostały wadliwie określone przez autora skargi kasacyjnej. Otóż zarzuty oparto na podstawie art. 174 pkt 2, jak i na podstawie art. 174 pkt 1, przy czym w obu przypadkach powołano ustawę z dnia 25 lipca 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując jej miejsce publikacji – Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269. Tymczasem w Dzienniku Ustaw z 2002 r., nr 153, poz. 1269 została opublikowana ustawa z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo ustroju sądów administracyjnych, natomiast ustawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi nosi datę uchwalenia 30 sierpnia 2005 r. i została ona opublikowana w Dzienniku Ustaw z 2002 r., nr 153, pod poz. 1270, zaś od dnia 13 marca 2012 r. obowiązuje tekst jednolity tej ustawy opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2012 r., poz. 270 z późniejszymi zmianami. Jak można przypuszczać podstawy zaskarżenia miały zapewne stanowić art. 174 pkt 1 i art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowani, zaś na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazane wyżej wadliwości nie uniemożliwiają rozpoznania zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej, natomiast ograniczają ich skuteczność w ramach kontroli kasacyjnej. Odnosząc się zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że jej autor w ramach podstawy opartej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 1 § 1 i 2 oraz art. 151 podając również w tym przypadku ustawę z dnia 25 lipca 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269) w powiązaniu z naruszeniem art. 5 ust.1 pkt 9 oraz art. 28 Prawa budowlanego. Prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wskazania przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie wiążąc go z przepisami postępowania administracyjnego, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił rozpoznając skargę, jak również wykazania, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie stawiając powyższy zarzut: po pierwsze - nie wskazał na czym polegało naruszenie przepisów zarzucanych Sądowi I instancji. Argumentacji dotyczącej możliwego istotnego wpływu wskazanych uchybień na treść rozstrzygnięcia skarżący nie przedstawił również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Po drugie – skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązał go z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego – tj. art. 5 ust.1 pkt 9 oraz art. 28 Prawa budowlanego. Natomiast tak sformułowany zarzut prawidłowo powinien być oparty o pkt 1 art. 174 p.p.s.a. Zauważyć również należy, że powołany art. 28 Prawa budowlanego składa się z dwóch ustępów, z których każdy reguluje różne materie. Należało więc wskazać, który z tych ustępów, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony przez Sąd I instancji. Z uwagi na wskazane wyżej wadliwe zredagowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania należało uznać go za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim podkreślić należy, że wbrew zawartym w skardze kasacyjnej twierdzeniom Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 34 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego. Podkreślenia przy tym wymaga, że wnoszący skargę kasacyjną wskazując na zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego dla skuteczności takiego zarzutu powinien wskazać, jak taki przepis powinien być rozumiany na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji ( por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 335/10, CBOSA). Tymczasem takiej argumentacji brak jest w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Zauważyć przy tym należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, iż zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu projekt budowlany powinien zawierać oświadczenie zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych i, że takie oświadczenie zawiera § 9 porozumienia zawartego w dniu 2 grudnia 2010 r. pomiędzy Prezydentem E., jako zarządcą dróg publicznych na terenie miasta, a N. sp. z o.o. To stanowisko Sądu I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest prawidłowe. Stąd też zasadnie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej na podstawie art. 151 p.p.s.a. wniesiona skarga przez Spółkę została oddalona. Z przedstawionych powyżej powodów uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.