II OSK 410/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. (poprzednio [....] sp. z o.o. z siedzibą w L.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1007/24 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 lutego 2024 r. znak DOZ-OAiK.650.979.2022.BKW w przedmiocie uzgodnienia rozbiórki [...] oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1007/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 lutego 2024 r. w przedmiocie uzgodnienia rozbiórki [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: "PINB") pismem z 20 lipca 2021 r. wystąpił do Dolnośląskiego WKZ o uzgodnienie zamiaru nakazu rozbiórki [...] nr inw. [..] przy ul. [...] we W., na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...], [...], obręb [...]. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z 5 października 2022 r. nie uzgodnił rozbiórki [...]. Postanowieniem z 15 lutego 2024 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 17 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840, dalej: "u.o.z.") oraz art. 67 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2023 r. poz. 682, ze zm., dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażaleń [...] sp. z o.o. Oddział W. (dalej: "spółka") - utrzymał w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 5 października 2022 r. nieuzgadniające rozbiórki [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył art. 67 ust 1 Pr. bud. oraz art. 67 ust. 3 Pr. bud. i wskazał, że kompetencje organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie wynikają z faktu, iż przedmiotowy [...] objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [..] zachodniej części zespołu urbanistycznego [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. z 12 stycznia 2006 r. Nr [...]. Zgodnie z § 6 pkt 2 ww. planu cały obszar kompleksu dawnej [...], do którego należy przedmiotowa budowla, objęty jest strefą ochrony konserwatorskiej kompleksu [...]. Cały obszar objęty planem miejscowym znajduje się w granicach strefy ochrony konserwatorskiej zabytków archeologicznych, w której konieczność przeprowadzenia badań archeologicznych w związku z pracami ziemnymi uzależniona jest od stanowiska właściwych służb ochrony zabytków (§ 6 pkt 4 planu). Minister wskazał, że w gminnej ewidencji zabytków W., założonej zarządzeniem Prezydenta W. z [...] listopada 2014 r. nr [...], ujęty jest zespół [...] [....] ([...]) i jej historyczne budynki, budowle i elementy infrastruktury, w tym budynek kotłowni wraz z [...]. Zdaniem Ministra, organ pierwszej instancji trafnie ocenił, że wnioskowana rozbiórka jest niedopuszczalna ponieważ narusza zachowane wartości chronione kompleksu dawnej [..], którego [...] jest istotnym elementem składowym. Organ odwoławczy wziął pod uwagę bardzo zły stan techniczny omawianego obiektu opisany w dokumentacji znajdującej się w aktach i wynikający z przeprowadzonych oględzin. Minister podniósł, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oględziny 20 sierpnia 2021 r. potwierdziły zły stan techniczny obiektu. Niemniej na ich podstawie stwierdził, że zachował on w znacznym stopniu substancję zabytkową. Nie odnotowano przejawów destrukcji w stopniu i zakresie, które bezwzględnie kwalifikowałyby obiekt do rozbiórki. Możliwe było przez kilka osób jednocześnie zbadanie całego obiektu, wraz z zadaszeniem i żeliwnymi schodami. Organ odwoławczy podkreślił, że rolą organu konserwatorskiego w niniejszym postępowaniu jest analiza możliwości rozbiórki budynku w kontekście jego zachowanych wartości zabytkowych, nie zaś ocena samego stanu technicznego zabytku. Jako organ specjalistyczny wypowiada się w sprawie w zakresie własnych kompetencji, mając na uwadze w przedmiotowej sprawie ochronę wartości całego zespołu dawnej [...], której jest częścią. W ocenie Ministra dokonana przez Dolnośląskiego WKZ ocena spełnia te warunki. Aktualny stan techniczny budowli faktycznie wyklucza jej użytkowanie i adaptację, nie przesądza jednak o konieczności jej wyburzenia. Wymaga niezwłocznego podjęcia działań w celu zabezpieczenia obiektu przed czynnikami niszczącymi (w pierwszej kolejności przed wodą opadową) oraz niezbędnych robót budowlanych, włącznie z wymianą elementów w niezbędnym zakresie. Zaznaczył ponadto, że ewentualny koszt ich wykonania będzie wynikał z zaniechania bieżącego jego utrzymania w dobrym stanie technicznym, a organy ochrony zabytków nie są zobowiązane do oceny możliwości przeprowadzenia remontu pod względem ekonomicznym. Wskazał jednocześnie, że obiekty zabytkowe podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Zdaniem organu odwoławczego brak odpowiedniej opieki - chociażby szczelnego zadaszenia - przyczynia się w znacznym stopniu do pogłębiania destrukcji [...] i możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej. W ocenie Ministra przedmiotowy [..] nadal posiada wartość historyczną, artystyczną i naukową w kontekście całego historycznego założenia dawnej [...], jako jej składowy element świadczący o jej historii. Zdaniem Ministra w historycznym krajobrazie kulturowym W. [...] pełni ważną rolę i konieczność zachowania jej integralności przez utrzymanie oryginalnych elementów, ilustrujących historię tej dziedziny przemysłu i konkretnego etapu w historii architektury i budownictwa przemysłowej oraz układu funkcjonalno-przestrzennego, niewątpliwie leży w interesie społecznym. Minister uznał, że tym samym nie zachodzą przesłanki określone w art. 67 ust. 1 Pr. bud., uzasadniające konieczność rozbiórki obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że zarówno Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak i Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków prawidłowo ocenili, że wnioskowana rozbiórka jest niedopuszczalna ponieważ narusza zachowane wartości chronione kompleksu dawnej [....], którego [...] jest istotnym elementem składowym. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że relację normatywną pomiędzy art. 67 ust. 1 Pr. bud. (rozbiórce podlega nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany, który "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia") i art. 67 ust 3 Pr. bud. (wymóg uzgodnienia decyzji z ust. 1 z wojewódzkim konserwatorem zabytków) określa też poniekąd art. 6 ust. 1 u.o.z. stanowiący, że zabytki podlegają ochronie i opiece "bez względu na stan zachowania". Innymi słowy wojewódzki konserwator zabytków uzgadniając decyzję o rozbiórce z art. 67 ust. 1 Pr. bud. uprawniony jest do autonomicznej oceny wartości zabytkowych obiektu budowlanego, a odmawiając uzgodnienia może dać wyraz potrzebie zachowania go. Związek pomiędzy stanem technicznym obiektu budowlanego a wartościami, którymi kierować się powinien organ konserwatorski, może mieć jedynie - o czym wyżej wspomniano - charakter związku faktycznego, to znaczy drastycznie zdegradowany, czy zniszczony obiekt może z uwagi na swój stan utracić na przykład wartość historyczna. Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, pomimo iż w istocie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oględziny 20 sierpnia 2021 r. potwierdziły zły stan techniczny obiektu, to jednak nie można uznać, że "sporny" obiekt nie zachował w znacznym stopniu substancji zabytkowej. Nie odnotowano bowiem przejawów destrukcji w stopniu i zakresie, które bezwzględnie kwalifikowałyby obiekt do rozbiórki. Jak wynika bowiem z akt sprawy, możliwe było dokonanie oględzin tego obiektu i to przez kilka osób jednocześnie oraz zbadanie całego obiektu, wraz z zadaszeniem i żeliwnymi schodami. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rolą organu konserwatorskiego w ramach komentowanego postępowania jest analiza możliwości rozbiórki budynku w kontekście jego zachowanych wartości zabytkowych, nie zaś ocena samego stanu technicznego zabytku. Jako organ specjalistyczny wypowiada się w sprawie w zakresie własnych kompetencji, mając na uwadze w przedmiotowej sprawie ochronę wartości całego zespołu dawnej [...], której jest częścią. W ocenie Sadu pierwszej instancji, dokonana przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ocena spełnia te warunki. I - jak już stwierdzono wcześniej - pomimo iż aktualny stan techniczny budowli faktycznie wyklucza jej użytkowanie i adaptację, to jednak nie przesądza o konieczności jej wyburzenia. Wymaga natomiast niezwłocznego podjęcia działań w celu zabezpieczenia obiektu przed czynnikami niszczącymi (w pierwszej kolejności przed wodą opadową) oraz niezbędnych robót budowlanych, włącznie z wymianą elementów w niezbędnym zakresie. Jak zauważył wojewódzki konserwator, ewentualny koszt ich wykonania będzie wynikał z zaniechania bieżącego jego utrzymania w dobrym stanie technicznym, a organy ochrony zabytków nie są zobowiązane do oceny możliwości przeprowadzenia remontu pod względem ekonomicznym. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że obiekty zabytkowe podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w tym kontekście również ekspertyza uzupełniająca z dnia 17 listopada 2021 r. autorstwa mgra inż. L. Z. nie podważyła wskazanych wyżej ustaleń organów, które choć podzielają pogląd o bardzo złym stanie technicznym zarówno [...], jak i całego kompleksu dawnej [...], to jednak zauważyć należy, że skoro obiekty te nie są użytkowane, pozostają odłączone od infrastruktury i zbędne dla jego właściciela zakładu o odmiennym rodzaju działalności, to tym samym brak jest obciążeń wynikających z użytkowania, a w konsekwencji, w imię wartości ochrony zabytku możliwe i niezbędne jest jego (w pierwszym etapie) zabezpieczenie, ogrodzenie i oznakowanie celem wstępnego wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi przebywających w pobliżu, a następnie, podjęcie właściwych prac remontowych, które powinny być prowadzone zgodnie z wytycznymi właściwego organu ochrony zabytków. Jak trafnie też wskazały organy, ze względu na pozbawienie pierwotnej funkcji, rozwiązania konstrukcyjne będą mogły zostać podporządkowane zachowaniu obiektu, nie zaś na dostosowaniu go do użytkowania i obciążeń wymaganych przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadne są zatem zarzuty, że organy zaniechały oceny zachowania wartości zabytkowych przez sporny budynek przez pryzmat jego stanu technicznego. Wręcz przeciwnie, dokonano ustaleń i oceny wartości historycznych całego kompleksu obiektu budowlanego oraz cech architektonicznych "spornego" [...] (co przedstawiono w zaskarżonym postanowieniu), a także samej historii obiektu. Minister odniósł się też do przesłanek z art. 67 ust. 1 Pr. bud. i wykazał, że stan budynku (w domyśle mogący mieć znaczenie z punku widzenia nadzoru budowlanego) nie przekreśla zachowania przezeń cennych wartości historycznych. Za nieusprawiedliwione Sąd pierwszej instancji uznał też zarzuty skargi dotyczące postępowania wyjaśniającego w administracji (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Jak zaznaczono, organy konserwatorskie ustaliły i rozpatrzyły okoliczności świadczące o zaistnieniu i zachowaniu wartości historycznych dotyczących [...] przy budynku kotłowni (nr [...]) na terenie dawnej [...] na [...], autorstwa dr inż. arch. P. K., biorąc przy tym pod uwagę "Ekspertyzę techniczną dotyczącą [...] nr [..] na terenie zakładu [...] sp. z o.o. we W.", opracowaną przez mgr inż. L. Z. i mgr inż. T. D. w sierpniu 2021 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [....] sp. z o.o. (poprzednio [...] sp. z o.o.) z siedzibą w L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy polegające na nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów skarżącej kasacyjnie przy jednoczesnym braku wyjaśnienia w sposób wystarczający dlaczego w ocenie Sądu nie doszło do wskazywanych przez skarżącą kasacyjnie naruszeń, co skutkowało – również w następstwie naruszeń podniesionych w dalszych zarzutach – niezasadnym oddaleniem skargi, a także sporządzeniem uzasadnienia w znacznym stopniu uniemożliwiającego prześledzenie stronom toku rozumowania Sądu oraz poznania racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu, co istotnie ogranicza możliwość prawidłowej kontroli instancyjnej wyroku, 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że skarżąca kasacyjnie miała możliwość czynnego udziału w postępowaniu zażaleniowym, pomimo niezawiadomienia jej o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia o zgromadzonych dowodach i materiałach przed wydaniem postanowienia i nieinformowania jej o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, tj. pomimo zaistnienia podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a., co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi, 3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. (względnie art. 106 § 3 k.p.a.) oraz w zw. z art. 36 § 1, w zw. z art. 106 § 6 k.p.a., w zw. z art. 140 i 144 k.p.a. i w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że niezawiadomienie skarżącej kasacyjnie o niezałatwieniu sprawy w terminie, niewyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy, a w konsekwencji rozpoznanie sprawy po piętnastu miesiącach od przekazania zażalenia organowi nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi, 4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 i 144 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że organy konserwatorskie ustaliły i rozpatrzyły okoliczności świadczące o zaistnieniu i zachowaniu wartości historycznych dotyczących [...] przy budynku kotłowni (nr [...]) na terenie dawnej [...] na [...] oraz błędne uznanie, że w sposób wystarczający wyjaśnione zostały sprzeczności między kartą ewidencyjną zespołu [...], oględzin obiektu z dnia 20 sierpnia 2021 r. oraz własnymi ocenami organu pierwszej instancji, a opinią autorstwa dr P. K. oraz polegające na błędnym uznaniu, że oparcie rozstrzygnięcia na wynikach oględzin przeprowadzonych 2,5 roku przed wydaniem postanowienia, pomimo że było związane z kluczowymi okolicznościami faktycznymi, których nieprawidłowe ustalenie uniemożliwia poprawne stosowanie przepisów prawa materialnego oraz nieuwzględniało stanu faktycznego na dzień orzekania, pozostawało bez istotnego wpływu na wynik sprawy oraz odpowiadało stanowi faktycznemu w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi, 5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 84 § 1 i art. 77 § 1, w zw. z art. 136 § 1, w zw. z art. 140 i 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że niezwrócenie się przez organ pierwszej instancji do biegłego o wydanie opinii w zakresie wartości zabytkowych [...], którego dotyczy sprawa i zasadności jego zachowania w kompleksie tzw. [...], pomimo że jest to okoliczność budząca wątpliwości, w szczególności rozbieżne oceny organów, co wpływa na prawidłowość ustalenia kluczowych okoliczności faktycznych determinujących możliwość poprawnego zastosowania przepisów prawa materialnego, pozostawało bez istotnego wpływu na wynik sprawy, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi, 6) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 15 k.p.a., w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że zaniechanie przez organ rozpoznania sprawy w całości i tym samym dokonanie jedynie kontroli prawidłowości postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji z ograniczeniem się przez organ odwoławczy do rozpoznania niektórych zarzutów podniesionych przez stronę w zażaleniu i nieuzupełnieniem postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie, pomimo podniesionych pod tym kątem przez stronę wątpliwości oraz niedostatecznym uzasadnieniu postanowienia w szczególności co do podnoszonej w nim kwestii możliwości podjęcia prac zmierzających do zachowania substancji zabytkowej [...] oraz znaczenia [...] dla całości zabytkowego układu urbanistycznego tzw. [...], pozostawało bez istotnego wpływu na wynik sprawy, pomimo że stanowiło to naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego – zasady dwuinstancyjności, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny pierwszy z zarzutów kasacyjnych. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte nie rzutują na wynik sprawy. Zasadniczo też za wadę uzasadnienia nie można uznać powtórzenia przez Sąd pierwszej instancji argumentacji organów, o ile jest ona pełna, logiczna i zgodna ze stanem faktycznym i prawnym tej sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w uzasadnieniu orzeczenia powinien wykazać, że uchybienie to, stosownie do treści wskazanego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje uchylenie decyzji/postanowienia organu. Musi być to naruszenie na tyle istotne, co oznacza, że gdyby ono nie wystąpiło, wynik sprawy, a więc treść decyzji/postanowienia mogła być inna. W sprawie nie wykazano skutecznie, aby zarzucane naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie uzgodnienia rozbiórki. O ile należy w szczególności zgodzić się ze skargą kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do niektórych zarzutów skargi, w sprawie nie zostało wykazane, aby charakter tych zarzutów był taki, aby fakt ten miał istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostały bowiem w skardze kasacyjnej skutecznie podważone ustalenia orzekających w sprawie organów, że jakkolwiek przedmiotowy obiekt ([...]) znajduje się w złym stanie technicznym, to jednak nie można uznać, aby nie zachował w znacznym stopniu substancji zabytkowej. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała skutecznie ustaleń organów, że walory zabytkowe obiektu nie uległy destrukcji w stopniu, który bezwzględnie kwalifikowałby ten obiekt do rozbiórki. Tymczasem ustalenia te stanowią istotę sprawy w przedmiocie uzgodnienia rozbiórki, gdyż jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, rolą organu konserwatorskiego w ramach komentowanego postępowania jest analiza możliwości rozbiórki budynku w kontekście jego zachowanych wartości zabytkowych, nie zaś tylko ocena samego stanu technicznego zabytku. Ta specyfika przedmiotowego postępowania determinowała rozróżnienie odrębnego przedmiotu postępowania w sprawie niniejszej oraz postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego, a po drugie kryteriów stosowanych względem obiektu w postępowaniu niniejszym oraz w postępowaniach z zakresu Prawa budowlanego. W cenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w tej sprawie zwrócić uwagę w szczególności na fakt, że jakkolwiek nie jest sporny zły stan techniczny przedmiotowego obiektu, istotny pozostaje brak obciążeń obiektu wynikających z użytkowania – obiekt nie jest użytkowany, pozostaje odłączony od infrastruktury. Relewantne w sprawie pozostaje, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, że choć aktualny stan techniczny budowli faktycznie wyklucza jej użytkowanie i adaptację, nie przesądza jednak o konieczności jej wyburzenia. Przekroczenie stanu użytkowania nie jest w tym kontekście argumentem za likwidacją obiektu nieużytkowanego. Zdegenerowanie substancji budowlanej obiektu nie oznacza samoczynnie, że nie spełnia on ustawowych kryteriów zabytku, o ile jednak nie jest to takie zniszczenie, z którym wiąże się utrata przez ten obiekt wartości prawnie chronionych, o których mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z. Kiedy stopień zniszczenia i zachodzących na przestrzeni czasu zmian obiektu zabytkowego osiągnie taki rozmiar, który pozwoli uznać, że obiekt nie przedstawia już wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, bowiem nie da się go zachować, zabytek kwalifikuje się do rozbiórki (wyr. NSA z 22 listopada 2023 r. II OSK 504/21), takie okoliczności nie zaistniały jednak w sprawie niniejszej. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji konsekwentnie zwracają uwagę na zachowane wartości zabytkowe spornego obiektu i jego istotną wartość historyczną, artystyczną i naukową w kontekście całego historycznego założenia [...]. Podnoszą także organy walory zabytkowe [...] w zakresie historii przemysłu i architektury, z uwagi na co powinien zostać zachowany. Jednocześnie słusznie argumentują organy, że istotny dla zachowania obiektu jest fakt, że nie będzie on pełnił swojej funkcji, przyjęte rozwiązania konstrukcyjne będą mogły więc skupić się na zachowaniu obiektu, nie zaś na dostosowaniu go do użytkowania i obciążeń wymaganych przepisami odrębnymi. Nie jest zasadny także drugi z zarzutów kasacyjnych. Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W skardze kasacyjnej podnosi się, że strona nie miała zapewnionej realnej możliwości ustosunkowania się do wyników postępowania, czy zgłoszenia w zależności od potrzeb wniosków dowodowych przed wydaniem zaskarżonego aktu. Niemniej jednak twierdzenia te nie zostały skonkretyzowane w odniesieniu do okoliczności faktycznych tego konkretnego postępowania. Nie wykazano bowiem w szczególności, jakich konkretnie dowodów strona skarżąca kasacyjnie nie mogła skutecznie zgłosić, ani związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy w przedmiocie uzgodnienia rozbiórki. Bezzasadny jest trzeci z zarzutów kasacyjnych. Zauważyć należy, że przedmiotem skargi w tej sprawie jest postanowienie odmawiające uzgodnienia rozbiórki obiektu zabytkowego, a nie bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Z tej przyczyny zarzuty dotyczące niezawiadomienia skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, niewyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy, czy rozpoznania sprawy po piętnastu miesiącach od przekazania zażalenia nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Tego typu zarzuty mogłyby ewentualnie zostać skutecznie podniesione w sprawie sądowoadministracyjnej, której przedmiotem byłaby przewlekłość bądź bezczynność organu. Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw czwarty z zarzutów kasacyjnych. W sprawie nie zostało wykazane, aby oparcie rozstrzygnięcia na wynikach oględzin przeprowadzonych 2,5 roku przed wydaniem postanowienia miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie wykazała bowiem, aby w tym właśnie okresie substancja zabytkowa obiektu uległa takim przemianom, aby bezwzględnie wskazana była zasadność rozbiórki obiektu. W odniesieniu do tego zarzutu zauważenia wymaga również, że ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie jest pogląd, iż zasada swobodnej oceny dowodów polega na tym, by organ przy ustalaniu prawdy obiektywnej na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Zasada swobodnej oceny dowodów oznaczała zatem, że organom orzekającym w sprawie pozostawiono względną swobodę w ocenie materiału dowodowego i samodzielność w ocenie wagi oraz mocy poszczególnych dowodów i ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględnić należy przy tym, że opinia biegłego podlega ocenie w postępowaniu przed organami tak jak każdy inny dowód w sprawie. Organy rozstrzygają na podstawie zgromadzonych dowodów, czy dana okoliczność została udowodniona, jak także rozpatrują w sposób wszechstronny cały materiał dowodowy. Brak jest przepisu wyłączającego taki zakres kognicji organu co do opinii biegłego, czy też wprowadzającego związanie organu taka opinią. Zasady te mają szczególne znaczenie wobec faktu, że orzekające w sprawie organy są organami wyspecjalizowanymi i dysponują wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów budowlanych. Działania organów ochrony zabytków muszą być oczywiście pozbawione arbitralności, w tym w zakresie oceny materiału dowodowego, w sprawie nie wykazano jednak, aby działanie organu w granicach uznania nie dawało się w racjonalny sposób wyjaśnić okolicznościami faktycznymi tej sprawy. Orzekające w sprawie organy wykazały bowiem, że z uwagi na zachowanie przez przedmiotowy obiekt w znacznym stopniu substancji zabytkowej, w sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie nieuzgadniające rozbiórki obiektu. Nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, że wnioskowana rozbiórka jest niedopuszczalna, ponieważ narusza zachowane wartości chronione zabytku. Kluczowe pozostaje zatem, że choć przedmiotowy [...] znajduje się w złym stanie technicznym, co nie jest kwestionowane, nadal posiada wartość historyczną, artystyczną i naukową w kontekście całego historycznego założenia dawnej [...], jako jej składowy element świadczący o jej historii. Sporny obiekt pozostaje drugim, co do wysokości, usytuowanym na niej obiektem i istotnym elementem historycznej zabudowy założenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest pozbawiona uzasadnionych podstaw konkluzja organu, że w historycznym krajobrazie kulturowym W. [...] pełni ważną rolę i konieczność zachowania jej integralności przez utrzymanie oryginalnych elementów, ilustrujących historię tej dziedziny przemysłu i konkretnego etapu w historii architektury i budownictwa oraz układu funkcjonalno – przestrzennego leży w interesie społecznym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższa ocena poczyniona przez orzekające w sprawie organy, jakkolwiek sprzeczna ze stanowiskiem wyrażonym w przedłożonej opinii autorstwa dr inż. arch. P. K., który negatywnie ocenił możliwości i zasadność utrzymania obiektu, nie nosi znamion arbitralnej, o czym przesądza uzasadnienie stanowiska wyrażonego przez organy, dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach sprawy oraz wyniki oględzin obiektu, które jak podaje organ pierwszej instancji, potwierdziły, że zachował on niezwykle istotną wartość historyczną, artystyczną i naukową w kontekście całego historycznego założenia [...]. Tym samym nie zachodzą przesłanki określone w art. 67 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane uzasadniające konieczność rozbiórki obiektu. W tej sprawie istotne pozostaje, że włączenie do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie opinii biegłego nie może być rozumiane jako uniemożliwiające organom konserwatorskim wykonywanie swoich ustawowych obowiązków. Nie prowadzi ono do odebrania konserwatorowi zabytków możliwości samodzielnej oceny obiektów pod względem posiadanych przez nie wartości historycznych, artystycznych czy naukowych. Możliwość oparcia rozstrzygnięcia administracyjnego na ustaleniach przyjętych na podstawie materiału dowodowego w skład którego wchodzi opinia niezależnego eksperta nie zmienia tego, że oceny przesłanek rozstrzygnięcia dokonuje organ konserwatorski. Ma zatem rację organ pierwszej instancji podnosząc, że DWKZ jest organem uprawnionym do merytorycznej polemiki z opiniami innych specjalistów – w tym przypadku ekspertyzą z zakresu historii architektury dotyczącą [...]. Jednocześnie jednym z warunków przyjęcia, że organy ochrony konserwatorskiej nie przekroczyły w swoich ocenach przysługującego im władztwa dyskrecjonalnego jest prawidłowe uzasadnienie wydanych w sprawie rozstrzygnięć, co miało miejsce w sprawie niniejszej. Zarówno z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej, jak i drugiej instancji wynikają przesłanki merytoryczne, które zadecydowały o podjęciu kwestionowanych rozstrzygnięć. Zostały one w sposób wystarczający zindywidualizowane konkretnymi przesłankami rozstrzygnięcia. Właściwość rzeczowa organów związana jest z ich kompetencją merytoryczną w rozpoznawanych sprawach, konieczną chociażby do oceny, czy w sprawie należy przeprowadzić dowód z opinii biegłego. W sytuacji, gdy konkretny stan faktyczny wymaga jedynie oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu, zbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1052/15). Organy ochrony zabytków posiadają szczególne uprawnienie w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów. Dysponując fachową wiedzą i doświadczeniem w tym zakresie, w oparciu o poczynione w sprawie ustalenia faktyczne organy nie miały zatem bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Z tych przyczyn bezzasadny okazał się piąty z zarzutów kasacyjnych. Nie jest zasadny szósty zarzut kasacyjny. Z istoty zasady dwuinstancyjności rozumianej jako nakaz dwukrotnego rozważenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego tj. w pierwszej kolejności przez organ pierwszej instancji i następnie przez organ odwoławczy, wynika generalna zasada koncentracji postępowania dowodowego w ramach postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. W art. 136 § 1 k.p.a. mówi się bowiem jedynie o dodatkowym postępowaniu dowodowym. Jeżeli organ odwoławczy dojdzie do wniosku, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wyczerpujący dla rozstrzygnięcia sprawy, wówczas nie ma obowiązku przeprowadzania kolejnych dowodów (A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak – Sudyka, lex 2023). Uwzględniając opisany powyżej charakter kompetencji merytorycznych organów ochrony konserwatorskiej, w sprawie nie zostało wykazane, aby materiał dowodowy był niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie uzgodnienia rozbiórki i zachodziła bezwzględna konieczność jego uzupełnienia na podstawie art. 136 k.p.a. Wbrew ocenie skargi kasacyjnej, organ odwoławczy nie ograniczył się do kontroli prawidłowości postanowienia organu pierwszej instancji, lecz ponownie rozpoznał sprawę co do istoty, na co wskazują wnioski zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia tego organu, w szczególności co do zachowanych wartości zabytkowych spornego obiektu w kontekście stanu technicznego tego obiektu. W szczególności organ odwoławczy odniósł się do kwestii znaczenia [...] dla całości zabytkowego układu, wskazując w treści uzasadnienia postanowienia, że przedmiotowy [...], pomimo złego stanu technicznego, nadal posiada wartość historyczną, artystyczną i naukową w kontekście historycznego założenia dawnej [...], jako składowy element świadczący o jej historii oraz umotywował swój pogląd w tej kwestii. Organ drugiej instancji odniósł się także do kwestii rozwiązań umożliwiających zachowanie obiektu i eliminację zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi wskazując, że obiekt nie jest użytkowany, pozostaje odłączony od infrastruktury i zbędny dla jego właściciela zakładu o odmiennym rodzaju działalności. Podniósł, że ze względu na pozbawienie pierwotnej funkcji rozwiązania konstrukcyjne będą mogły zostać podporządkowane zachowaniu obiektu, nie zaś na dostosowaniu go do użytkowania i obciążeń wymaganych przepisami odrębnymi. Z tej przyczyny nie jest zasadne stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że organ drugiej instancji nie uzasadnił w żaden sposób dlaczego uznał zaskarżone postanowienie za odpowiadające prawu. Z lektury zaskarżonego postanowienia ewidentnie wynika, że podstawą utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji jest podzielenie przez organ odwoławczy stanowiska organu pierwszej instancji o zachowanych nadal wartościach zabytkowych obiektu oraz jego istotnej wartości historycznej, artystycznej i naukowej w kontekście historycznego założenia [...]. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.