II OSK 410/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 406/21 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] stycznia 2021 r. sygn. akt [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 406/21 oddalił skargę K.S. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] stycznia 2021 r, nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z [...] listopada 2020 r. nr [...] o ustaleniu skarżącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" w B., dla nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,2750 ha i nr [...] o pow. 0,0084 ha, w związku z jej zbyciem, w wysokości: 48 597,30 zł. W ocenie Sądu Wojewódzkiego ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło w zgodzie z przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej upzp) oraz ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej ugn) 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. 256 ze zm., dalej Kpa) poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej i nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skargi poprzedzone uznaniem, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z obrazą dla przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nie zostały naruszone ww. przepisy Kpa, a zatem niedostrzeżeniem przez sąd, iż w toku postępowania administracyjnego nie uwzględniony został słuszny interes strony, postępowanie nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów administracyjnych, rzetelny oraz do dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności nie dostrzeżeniem przez Sąd, iż organ administracji naruszył: - art. 6 i art. 7 Kpa, a także konstytucyjną zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji) poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzącą do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych w przedmiocie wzrostu wartości przedmiotowych działek; - art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa mogące mieć wpływ na wynik sprawy poprzez brak przeprowadzenia niezbędnych w sprawie dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego zgodnego z prawdą obiektywną i oparcie ustaleń na dowodzie z nierzetelnego i niejasnego operatu M.S., podczas gdy tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy; - art. 7, art. 77 § 1,art. 107 § 1 pkt 6 Kpa, mogące mieć wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie dowodu w postaci ekspertyzy rzeczoznawcy majątkowego Ł.G., podczas gdy po myśli przytoczonych przepisów prawnych organ ma obowiązek rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które winno zawierać m.in. wskazanie przyczyn, dla których jakiemuś dowodowi odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kpa); - art. 80 Kpa mogący mieć wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przez organ przeprowadzenia prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, a to poprzez pobieżną weryfikację operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę M. S. w kontekście treści operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę Ł. G., a także innych okoliczności wskazywanych przez stronę; - art. 8 Kpa w zw. z art. 84 Kpa poprzez nieuwzględnienie przez organ wniosku skarżącej o powołanie nowego biegłego w celu sporządzenia odrębnego operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości, a także braku uzasadnienia tejże decyzji. 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 153 ugn oraz w zw. z przepisami art. 37 ust. 1 upzp poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej i nieuwzględnienie przez sąd I instancji poprzedzone uznaniem, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa oraz nie narusza ww. przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to: - nie naruszono art. 153 ugn mogącego mieć wpływ na wynik sprawy poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie sporządzonym w sposób niezgodny z kryterium "podobieństwa nieruchomości"; - nie naruszono art. 37 ust. 1 w zw. z art 36 ust. 4 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła różnica - wzrost wartości nieruchomości o kwotę 164 542,00 zł. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec faktu, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie, że uregulowana w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 upzp opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). Określając wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, należy uwzględnić przeznaczenie terenu wynikające z nowego planu miejscowego. Określając natomiast wartość nieruchomości lub jej części przed uchwaleniem planu miejscowego, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu wyznaczone w zmienionym planie miejscowym, a w przypadku jego braku faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości (art. 37 ust. 1 upzp). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle art. 37 ust. 1 upzp przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2930/18). Skoro przed uchwaleniem planu miejscowego nie został zatem w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania części nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego, jaki był rzeczywisty status nieruchomości. Sama potencjalna możliwość uzyskania warunków zabudowy nie oznacza zmiany przeznaczenia nieruchomości, ani nie dowodzi innego niż faktycznego sposobu wykorzystywania tej nieruchomości. Zauważyć trzeba, że organ rozpatrujący sprawę w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu nie jest organem lokalizacyjnym orzekającym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. 3.4. Po drugie, odnosząc się do naruszenia art. 153 ugn wyjaśnić należy, że nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną. Z treści zaś art. 153 ust. 1 ugn wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. W dużym uproszczeniu można zatem stwierdzić, że jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji (wyrok NSA z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19). Dlatego też nie sposób odnosić się w ramach postępowania kasacyjnego do zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości. Aprioryczne twierdzenia strony, że dana nieruchomość nie jest podobna, jej wizja tego czym są nieruchomości podobne, nie stanowi jednak wzorca dla stosowania przez organy i sądy art. 153 ugn. Subiektywne poglądy osoby niemającej wiedzy specjalistycznej zawarte w skardze kasacyjnej na temat tego jakie błędy metodologiczne zostały popełnione nie mają w niniejszej sprawie doniosłości prawnej. Zgłoszone zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość opłaty, dotyczą faktycznie istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny (po. wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 499/21). W tym zakresie operat mógł zostać oceniony na wniosek skarżącego w trybie określonym w art. 157 ust. 1 ugn także w trakcie postępowania kasacyjnego, czego jednak skarżąca nie uczyniła. 3.5. W związku z powyższym należy uznać, że Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 153 ugn oraz w art. 37 ust. 1 oraz art. 36 ust. 4 upzp. 3.6. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa przepisów postępowania, wskazać należy, że w zasadzie dotyczą one kwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, a zaakceptowanych przez organy i Sąd I instancji. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19 oraz z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19). 3.7. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, iż nie doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 Kpa. Tak w zaskarżonym wyroku jak i zaskarżonych decyzjach została przeprowadzona wymagana ocena operatu szacunkowego M. S. w zakresie jego zgodności z przepisami prawa. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19, 12 stycznia 2021 r. sygn. II OSK 1408/19, 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18). 3.8. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sporządzony przez biegłą operat szacunkowy wskazuje jednoznacznie na wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego z 2016 r. W operacie znajduje się wystarczająco szczegółowy opis tych nieruchomości, a następnie ustalono istotne cechy różniące, wpływające na poziom ich cen. Biegła wskazała, że analizie podlegał rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, położonych na terenie miasta B., w terenach mieszkaniowych oraz w terenach "mieszanych" tj. w części przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a w części wyłączonych spod możliwości zabudowy. Szczegółowa analiza rynku pozwoliła na wyselekcjonowanie próbki transakcji z nieruchomościami o przeznaczeniu pod cele zabudowy jednorodzinnej położonych na terenie miasta B. Wyjaśniła również, że z uwagi na słabo rozwiniętą sprzedaż gruntów o przeznaczeniu mieszanym, czyli budowlano-nieinwestycjnym., koniecznym było poszerzenie okresu badania cen o transakcje zawierane po upływie 24 miesięcy poprzedzających oszacowanie wartości nieruchomości, a także poszerzenia rynku na obszar, całego miasta B. Jednakże ceny zostały skorygowane współczynnikiem zmiany cen w czasie, a w cesze "położenie, otoczenie i atrakcyjność lokalizacyjna" zostały ujęte różnice w położeniu przedmiotowej nieruchomości oraz nieruchomości podobnych. 3.9. Natomiast wbrew twierdzeniom skarżącej, organy nie miały podstaw aby powołać kolejnego biegłego albo dopuścić dowód z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego Ł.G.. Burmistrz Miasta B. postanowieniem z 6 października 2020 r. zasadnie odmówił powołania innego biegłego. Nie można bowiem przyjąć, że organ jest zobowiązany dopuścić dowód z opinii kolejnych biegłych w każdym przypadku, gdy opinia biegłego (operat szacunkowy) jest niekorzystna dla strony. Ponadto operat przedstawiony przez stronę był oczywiście sprzeczny z treścią art. 37 ust. 1 upzp z uwagi na błędne rozumienie pojęcia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości i uznanie, iż były to działki budowlane, pomimo że nie miały formalnie takiego statusu planistycznego. W tym zakresie nie zostały zatem naruszone art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 Kpa oraz art. 80 Kpa. 3.10. Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.