II OSK 41/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1309/22 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2022 r. znak DON.7200.18.2022.BZA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) prostuje sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce słów "Z. W.1" wpisać "Z. W."; 2) oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1309/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. W., dalej: "skarżący", na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "GINB", z dnia 30 maja 2022 r., znak: DON.7200.18.2022.BZA, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniósł skarżący zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach: 1. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; Skarżący wskazał, że błędne uzasadnienie orzeczenia doprowadziło do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy; 2. art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., zarzucając rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 w aspekcie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej: "Prawo budowlane", polegające na ich zastosowaniu i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (przepisu traktowanego jak przepis prawa materialnego) polegające na jego niezastosowaniu. WSA w Warszawie wadliwie uznał, iż zastosowany tryb naprawczy prowadził do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy samo nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego bez nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych nie jest w stanie doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżący wniósł o: 1. uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2. zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł, na które składają się koszty: wynagrodzenia pełnomocnika (240 zł), wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), opłaty kancelaryjnej (100 zł). Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającego na nie przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie pominął uzyskania przez skarżącego zgody Zarządu Dróg Powiatowych w [...] na wybudowanie balkonu nad działką drogową nr [...]. Okoliczność ta została opisana jako element stanu sprawy w nawiązaniu do zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2022 r. Natomiast kwalifikując pod względem prawnym odstąpienie inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego, Sąd pierwszej instancji nie wziął tej okoliczności pod uwagę. Odnotować jednak należy, że dokonał analizy odstępstw pod kątem przesłanek zawartych w art. 36a ust. 5 pkt 1, art. 36a ust. 5 pkt 5 oraz art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego. Utrwalony jest pogląd, według którego, obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 930/22). Skoro Sąd pierwszej instancji przedstawił swoje stanowisko co do charakteru odstąpienia dokonanego przez skarżącego, wynikającego z wykonania balkonu, nieprzewidzianego w zatwierdzonym projekcie budowlanym, pominięcie decyzji Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia 28 marca 2012 r. może być podniesione jako naruszenie materialnoprawne. Tego rodzaju uchybienia merytoryczne nie mogą być zatem kwalifikowane jako naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Bezpodstawna jest teza zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszącym się do omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, jakoby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, w jakim konkretnie zakresie nastąpiło odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wbrew twierdzeniu skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie ograniczył się do podania przepisu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu art. 36a ust. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., definiuje istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Następnie jednak Sąd pierwszej instancji odnotował ocenę organu, zgodnie z którą, wykonanie balkonu stanowi istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę poprzez realizację inwestycji z naruszeniem granic, gdyż pozwolenie na budowę obejmowało jedynie wykonanie robót budowlanych na dz. nr [...] (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego). Nadto, odstąpienie to wymagało zmiany uzgodnień (art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego). Sąd dodał, że choć w ocenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowy balkon nie podlegał wliczeniu do powierzchni zabudowy budynku, to inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wynikającym z art. 36a ust. 5 pkt 1, art. 36a ust. 5 pkt 5, art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego. W tym kontekście należy rozumieć wypowiedź Sądu pierwszej instancji, że uznanie zaistniałego odstępstwa za należące do kategorii istotnych odstępstw – zgodnie z art. 36a ust. 5 – było zasadne. Podobnie, kwalifikacji dokonanego odstępstwa w odniesieniu do definicji, dotyczyło stwierdzenie Sądu, że niezależnie od tego, czy balkon zalicza się do powierzchni zabudowy, czy też nie, jego realizacja niezgodnie z projektem budowlanym stanowiła istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, świadczy o tym nie tylko naruszenie warunków zagospodarowania działki (który przewidywał rozbudowę budynku wyłącznie na działce nr [...]), ale także naruszenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 16 kwietnia 2009 r. o warunkach zabudowy, która również przewidywała rozbudowę na działce nr [...]. W rezultacie jest niewątpliwe, że Sąd pierwszej instancji posługiwał się przepisem art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego dla wskazania, że zawiera on definicję istotnego odstępstwa. Natomiast przesłanki zakwalifikowania wykonanej rozbudowy jako istotnego odstępstwa zostały wskazane z powołaniem przepisów określających przypadki, w których należy zakwalifikować rezultat robót budowlanych jako istotne odstąpienie (art. 36a ust. 5 pkt 1, 5, i 6 Prawa budowlanego). Kolejne podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności mające zdaniem skarżącego świadczyć o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., są natury merytorycznej i nie dotyczą wymogów wynikających z dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Kontrolując decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności Sąd pierwszej instancji oceniał, czy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dotknięta była wadami skutkującymi jej nieważność (art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.). To zaś, czy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, z uwagi na niewątpliwe odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest trafna merytorycznie, a nadto, czy jest wystarczająca dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem, jest co do zasady zagadnieniem kontroli w toku instancyjnym. Brak rozważań Sądu pierwszej instancji w tej mierze nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez brak uwzględnienia, przy kwalifikacji istotności odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, przepisu art. 7 K.p.a. Słuszny interes strony może stanowić kryterium załatwienia sprawy gdy nie prowadzi do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem. Warunkiem koniecznym zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.) jest zaistnienie wątpliwości co do normy prawnej, których nie można usunąć w normalnym procesie wykładni prawa. Istnienia takich wątpliwości skarżący nie wykazał. Także z okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie wynika aby takie wątpliwości wystąpiły. Niezrozumiałe jest nawiązanie w uzasadnieniu omawianego zarzutu do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 24 stycznia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] w [...]. Zgodność projektu zamiennego z prawem jest oceniana na etapie wydawania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Nie jest skuteczny zarzut rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w aspekcie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającego na ich zastosowaniu i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (przepisu traktowanego jak przepis prawa materialnego) polegającego na jego niezastosowaniu. Zdaniem skarżącego, WSA w Warszawie wadliwie uznał, iż zastosowany tryb naprawczy prowadził do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy samo nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego bez nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych nie jest w stanie doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nakazanie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego jest środkiem prowadzącym do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ocena, czy projekt budowlany, uwzględniający zmiany wynikające z wykonanych robót, spełnia wskazany wymóg, jest uwarunkowana treścią przyjętych w tym projekcie rozwiązań. Ocena ta, jak zasygnalizowano powyżej, jest podejmowana co do zasady na kolejnym etapie trybu naprawczego. W sytuacji, gdy niewątpliwe było wykonanie robót z istotnym odstąpieniem, zastosowanie dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie oznacza oczywistego, rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odniesieniu do omawianego zarzutu skarżący, poza opisem naruszenia, w uzasadnieniu zarzutu podniósł, że uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w drodze decyzji Zarządu Dróg Powiatowych w [...], z dnia 28 marca 2012 r., wyrażającej zgodę na wykonanie balkonu w przestrzeni działki drogowej nr [...]. W związku z tym, nawiązując do trafnego stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że czym innym jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a czym innym jest kwestia odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego). Jest oczywiste, że dysponowanie tytułem uprawniającym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Inwestor powinien przede wszystkim przedłożyć projekt zamienny, zgodnie z decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Samo zaś posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne nie oznacza sanowania dokonanego istotnego odstąpienia. Na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 P.p.s.a. sprostowano nazwisko skarżącego w sentencji zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.