II OSK 4/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 225/25 w sprawie ze skargi L. G. C. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 225/25, w wyniku rozpoznania skargi L. G. C. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, zobowiązał organ administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności (pkt 2) oraz że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4), zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 614 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w zakresie punktów 1, 2, 3 i 5, wniósł Wojewoda Wielkopolski. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") zarzucono naruszenie: art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2025 r. poz. 337, dalej: "ustawa o pomocy"), poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy: ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu do załatwienia sprawy i zostało pozostawione bez rozpoznania, w związku z czym zostało wniesione nieskutecznie a skarga jest w takim razie niedopuszczalna; do dnia 4 marca 2026 r. trwa okres spoczywania terminów na załatwienie m.in. sprawy zezwolenia na pobyt czasowy, co powoduje, że w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę bieg terminów w ogóle nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, a także nie stosuje się w sprawie o wydanie pozwolenia na pobyt czasowy przepisów o bezczynności, a zaprzestanie czynności przez organ lub dokonywanie ich z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności; skarżący przez czas procedowania wniosku ma prawo przebywania na terytorium RP i przebywa w Polsce legalnie jak i legalnie może zostać zatrudniony; postępowanie prowadzone na podstawie ustawy o cudzoziemcach wymaga dokonania szeregu czynności weryfikacyjnych, także we współpracy z innymi organami administracji publicznej, a czas jego prowadzenia nie wynika z celowego działania organu, lecz z sukcesywnego załatwiania spraw w miarę posiadanych obiektywnych możliwości w relacji do ogromnej liczby procedowanych spraw. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenia skargi w tym zakresie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zażądano zasądzenia zwrotu kosztów postępowania i zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. NSA nie podziela zapatrywania skarżącego kasacyjnie organu, że wniesienie skargi było niedopuszczalne i nie mogła odnieść zamierzonego skutku ze względu na dyspozycję art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. oraz 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy o pomocy. Z art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w art. 37 § 3a k.p.a. stanowi się, że jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Wówczas, jak wynika ze zdania drugiego powołanego przepisu, nie stosuje się art. 37 § 4-8 k.p.a. W związku z tym brak podstaw do przyjęcia, aby pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania miało ten skutek, że nie jest to ponaglenie, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. W szczególności nie wynika to z art. 37 § 3a k.p.a., w którego ostatnim zdaniu określono skutki pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania, sprowadzające się do niestosowania art. 37 § 4-8 k.p.a. W związku z tym, skoro w rozpoznawanej sprawie ponaglenie przed wniesieniem skargi zostało wniesione, to spełniono warunek dopuszczalności skargi przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a., a pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania nie ma dla oceny spełnienia tego warunku dopuszczalności istotnego znaczenia. Jeżeli zaś chodzi o art. 100d ustawy o pomocy to zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem NSA nie może być stosowany od 1 lipca 2024 r. Uregulowanie zawarte w powołanym przepisie, przewidujące nie tylko wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw oraz zawieszenie biegu rozpoczętych terminów załatwiania spraw, ale także wykluczenie w ogólności środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organów administracji (art. 100d ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy) na skutek kolejnego przedłużania jego obowiązywania utraciło bowiem w istocie charakter uregulowania tymczasowego. Przypomnieć należy, że art. 100c, dodany do ustawy o pomocy ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 830), obowiązywał do 31 grudnia 2022 r. Następnie ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185 ze zm.) do ustawy o pomocy dodano z mocą od 1 stycznia 2023 r. art. 100d, który zawierał taką samą regulację, jak art. 100c, z tym, że mającą obowiązywać do 24 sierpnia 2023 r. Jednakże ustawami z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1088), z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 232) oraz z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854 ze zm.) termin ten przedłużano kolejno do 4 marca 2024 r., do 30 czerwca 2024 r. oraz do 30 września 2025 r. To ostatnio wskazane przedłużenie terminu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, czyli do 30 września 2025 r., nie może być uznane za usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami związanymi z wojną w Ukrainie, w tym wynikającym z tego napływem cudzoziemców do Rzeczypospolitej Polskiej. W tym zakresie NSA podziela argumentację przedstawioną w podobnych sprawach, w tym w wyroku z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24. Podobnie należy ocenić kolejne przedłużenie wskazanego terminu wynikające tym razem z ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2025 r. poz. 1301). W związku z tym, w ocenie NSA, dopiero stan prawny ukształtowany ustawą z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw jest sprzeczny w sposób oczywisty z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany przepis Konstytucji zapewnia każdemu, a więc także cudzoziemcowi znajdującemu się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (art. 37 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), prawo do rozpoznania jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W przypadku spraw załatwianych przez organy administracji jest to sąd administracyjny powołany do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przy czym aby ta kontrola była skuteczna konieczne jest wydanie przez organ administracji określonego aktu. Środkiem prawnym mającym na celu zapewnienie wydania przez organ administracji publicznej w rozsądnym terminie aktu mogącego być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny jest skarga na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie przez taki organ postępowania. Długotrwałe usunięcie z sytemu prawnego takich skutecznych środków prawnych godzi zatem bezpośrednio w prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniając powyższe w ocenie NSA od 1 lipca 2024 r. art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany z uwagi na jego oczywistą sprzeczność z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oceny zatem bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Z niezakwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie ustaleń faktycznych wynika, że wniosek skarżącego o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy został złożony 22 października 2024 r. 31 grudnia 2024 r. skarżący stawił się w siedzibie organu i dopełnił obowiązku złożenia odcisków linii papilarny. Z karty weryfikacji sporządzonej 31 grudnia 2024 r. przez pracownika organu wynika pozytywna weryfikacja wniosku. Zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2024 r. poz. 769) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Skoro na dzień 31 grudnia 2024 r. organ uznawał wniosek za pozbawiony braków formalnych, a mimo to postępowanie nie zostało zakończone do dnia wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, zasadnie stwierdzono bezczynność organu administracji oraz zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku cudzoziemca. Argumenty odnoszące się do znacznego obciążenia organu w związku z liczbą spraw pobytowych, jakie wpływają do organu, czy też związane z traktowaniem pobytu cudzoziemca za legalny do czasu rozpatrzenia wniosku, mogą ewentualnie stanowić uzasadnienie dla oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i czy zachodzą przesłanki do przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Uwzględniając powyższe uznać należało, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ administracji zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA w oparciu o art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.