II OSK 5/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 186/25 w sprawie ze skargi K. Z. F. A. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II (drugim) i w tym zakresie stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 października 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 186/25, w wyniku rozpoznania skargi K. Z. F. A. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, stwierdził bezczynność organu administracji w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej (pkt I), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącej (pkt III), zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt V). Sąd pierwszej instancji ustalił następujące istotne okoliczności faktyczne i prawne. Wniosek skarżącej z 18 grudnia 2024 r. został złożony pocztą - przesyłkę nadano 27 grudnia 2024 r. Organ odnotował wpływ wniosku 30 grudnia 2024 r. Pismem z 11 stycznia 2025 r. drogą elektroniczną do organu wpłynął dowód uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. 6 marca 2025 r. skarżąca wniosła o przyspieszenie rozpoznania jej sprawy. Z kolei pismem z 6 kwietnia 2025 r. skarżąca wniosła ponaglenie, które pismem z 11 kwietnia 2025 r. pozostawiono bez rozpoznania. Pismem z 13 maja 2025 r. skarżąca wniosła skargę bezpośrednio do Sądu, która 16 maja 2025 r. doręczona została Wojewodzie. Pismem z 27 maja 2025 r. wezwano skarżącą do uzupełnienia wniosku - braków formalnych i dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia. Pismem z 30 lipca 2025 r., w wyniku nieuzupełnienia braku wniosku w postaci załącznika nr 1, organ pozostawił wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez rozpoznania. Sąd pierwszej instancji odwołał się do wykładni art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy"), przyjętej przez NSA m.in. w wyroku z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2926/24, wyrażonej na tle art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854), który uznał, że w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz że niezgodność art. 100d ustawy o pomocy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że przepisem szczególnym określającym termin załatwienia sprawy w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy jest art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2024 r. poz. 769, dalej: "u.o.c.") oraz że organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt. I OPS 2/13, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (bądź też w art. 105 ust. 2 i art. 106 ust. 2a u.o.c.) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 112a ust. 2 u.o.c. ma miejsce rozpoczęcie biegu szczególnego terminu do wydania decyzji określonego w art. 112a ust. 1 u.o.c. Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro wniosek skarżącej z 27 grudnia 2024 r. zawierał braki formalne, a organ dokonał jego formalnej weryfikacji dopiero 27 maja 2025 r., po wniesieniu skargi do Sądu, to organ pozostawał w bezczynności, albowiem wezwanie o uzupełnienie braków formalnych skargi zostało wystosowane bez poszanowania terminu ogólnego wskazanego w art. 35 k.p.a. (jednego miesiąca). Do czasu wniesienia ponaglenia z 6 kwietnia 2025 r., a tym bardziej w dacie wniesienia skargi w dniu 13 maja 2025 r. upłynął już w tej sprawie termin miesiąca, a także termin dwóch miesięcy, o którym mowa w art. art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Sąd wyjaśnił także powody uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także oddalenia żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w zakresie punktów I, II i IV, wniósł Wojewoda Wielkopolski. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zarzucono naruszenie: 1. art. 53 § 2b i 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 ustawy o pomocy, ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach oraz art. 35 i 37 § 3a k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, podczas gdy stan bezczynności w niniejszej sprawie, ze względu na zawieszenie biegu terminów, nie zaistniał; 2. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 i ust. 4 ustawy o pomocy, poprzez błędne stwierdzenie, że ewentualna bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo działania organu w oparciu o obowiązujące przepisy specustawy, które wyłączają stosowanie przepisów o bezczynności w okresie zawieszenia biegu terminów; powstrzymanie się od czynności procesowych było wynikiem zastosowania obowiązujących i szeroko interpretowanych przepisów ustawowych (art. 100c i 100d); zastosowanie przepisów prawa, nawet jeśli nastąpiła późniejsza jego rozproszona kontrola konstytucyjna i odmowa zastosowania przez sąd, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, gdyż brakuje w działaniu organu cechy oczywistości naruszenia. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenia skargi w tym zakresie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zażądano zasądzenia zwrotu kosztów postępowania i zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna okazała się częściowo uzasadniona. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 100c ustawy o pomocy zauważyć należy, że powołany przepis nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, z uwagi na to, że obowiązywał do 31 grudnia 2022 r., zaś wniosek został złożony 30 grudnia 2024 r. Jeżeli zaś chodzi o art. 100d ustawy o pomocy to zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem NSA nie może być stosowany od 1 lipca 2024 r. Uregulowanie zawarte w powołanym przepisie, przewidujące nie tylko wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw oraz zawieszenie biegu rozpoczętych terminów załatwiania spraw, ale także wykluczenie w ogólności środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organów administracji (art. 100d ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy) na skutek kolejnego przedłużania jego obowiązywania utraciło bowiem w istocie charakter uregulowania tymczasowego. Przypomnieć należy, że art. 100c, dodany do ustawy o pomocy ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 830), obowiązywał do 31 grudnia 2022 r. Następnie ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185 ze zm.) do ustawy o pomocy dodano z mocą od 1 stycznia 2023 r. art. 100d, który zawierał taką samą regulację, jak art. 100c, z tym, że mającą obowiązywać do 24 sierpnia 2023 r. Jednakże ustawami z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1088), z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 232) oraz z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854 ze zm.) termin ten przedłużano kolejno do 4 marca 2024 r., do 30 czerwca 2024 r. oraz do 30 września 2025 r. To ostatnio wskazane przedłużenie terminu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, czyli do 30 września 2025 r., nie może być uznane za usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami związanymi z wojną w Ukrainie, w tym wynikającym z tego napływem cudzoziemców do Rzeczypospolitej Polskiej. W tym zakresie NSA podziela argumentację przedstawioną w podobnych sprawach, w tym w wyroku z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24. Podobnie należy ocenić kolejne przedłużenie wskazanego terminu wynikające tym razem z ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2025 r. poz. 1301). W związku z tym, w ocenie NSA, dopiero stan prawny ukształtowany ustawą z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw jest sprzeczny w sposób oczywisty z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany przepis Konstytucji zapewnia każdemu, a więc także cudzoziemcowi znajdującemu się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (art. 37 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), prawo do rozpoznania jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W przypadku spraw załatwianych przez organy administracji jest to sąd administracyjny powołany do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przy czym aby ta kontrola była skuteczna konieczne jest wydanie przez organ administracji określonego aktu. Środkiem prawnym mającym na celu zapewnienie wydania przez organ administracji publicznej w rozsądnym terminie aktu mogącego być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny jest skarga na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie przez taki organ postępowania. Długotrwałe usunięcie z sytemu prawnego takich skutecznych środków prawnych godzi zatem bezpośrednio w prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniając powyższe w ocenie NSA od 1 lipca 2024 r. art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany z uwagi na jego oczywistą sprzeczność z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oceny zatem bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. W tym zakresie należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji ustalił, iż wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę złożony za pośrednictwem poczty został organowi administracji doręczony najpóźniej 30 grudnia 2024 r. Sąd pierwszej instancji zauważył też, że kwestia terminu do załatwienia sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę jest uregulowana w art. 112a u.o.c., zaś w skardze kasacyjnych żadnych zarzutów w odniesieniu do tego przepisu prawa nie podniesiono. Wykładnia powołanego przepisy wywołuje wątpliwości. Przede wszystkim zwraca się uwagę na to, że powinna ona być dokonywana w zgodzie z art. 5 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE. L. z 2011 r. Nr 343, str. 1). Przepis ten stanowi zaś, że po pierwsze, jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie; po drugie, że bieg terminu, o którym mowa w ustępie drugim art. 5 dyrektywy 2011/98/UE, a więc terminu na załatwienie sprawy, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji. Z art. 5 ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE wynika zatem, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, iż w razie złożenia wniosku nieodpowiadającego wymogom formalnym nie biegnie termin załatwienia sprawy. W świetle powołanego przepisu można jedynie przyjąć, że bieg terminu załatwienia sprawy wstrzymuje się, jeżeli właściwy organ administracji powiadomił wnioskodawcę o wymogach formalnych wniosku (tak w wyroku NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2744/24). Wobec powyższego zachodzą podstawy, aby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie bieg terminu 60 dni na załatwienie sprawy rozpoczął się 30 grudnia 2024 r. W tej sytuacji oraz wobec niekwestionowanego w skardze kasacyjnej ustalenia Sądu pierwszej instancji, że wniosek skarżącej został załatwiony 30 maja 2025 r. poprzez pozostawienie podania bez rozpoznania, istniały podstawy do przyjęcia, że organ administracji dopuścił się bezczynności, gdyż nie załatwił sprawy w terminie 60 dni od wszczęcia postępowania. Zatem rozstrzygnięcia zawarte w punktach I i IV zaskarżonego wyroku odpowiadają prawu. NSA odmiennie niż Sąd pierwszej instancji ocenił natomiast kwestię kwalifikacji dostrzeżonej bezczynności. W odniesieniu do tego zagadnienia, przypomnieć należy, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się różne kryteria uznania, że bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jednakże żadne z nich nie dotyczy sytuacji, która ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, mianowicie tego, że organ administracji był bezczynny, a ta bezczynność była zgodna z literalnym odczytaniem obowiązujących przepisów prawa, które zostały pominięte dopiero na skutek orzecznictwa sądów administracyjnych. W tej sytuacji nie można zarzucić organowi administracji, że bezczynność, której się dopuścił, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego, uznając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, NSA działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Skargę kasacyjną w pozostałym zakresie oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego NSA rozstrzygnął stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w tym przepisie (punkt 3 wyroku). Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ administracji zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, NSA w oparciu o art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.