II OSK 393/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1572/24 odrzucającego skargę H. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2022 r., nr 1549/22 w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1572/24, odrzucił skargę H. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 19 września 2022 r., nr 1549/22. Sąd podał, że WINB ww. postanowieniem z dnia 19 września 2022 r., po rozpatrzeniu zażalenia A. K. reprezentowanej przez pełnomocnika H. M., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 20 czerwca 2022 r., nr 285/2022, prostujące z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w postanowieniu organu powiatowego z dnia 15 czerwca 2022 r., nr 282/2022, polegającą na błędnym wpisaniu "w wierszu dziewiątym sentencji postanowienia nazwy miejscowości", w której znajduje się przedmiot postępowania. Pismem z dnia 25 października 2022 r. H. M. (skarżąca) wniosła w imieniu własnym skargę na postanowienie WINB z dnia 19 września 2022 r. WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2470/22, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a.") odrzucił skargę. Sąd uznał, że skarżąca nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi. Skarżąca nie zgadzając się z postanowieniem Sądu zaskarżyła je skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1063/24, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA wskazał, że z uwagi na to, że interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. może być wywodzony z normy prawa materialnego, należało ustalić, czy H. M. należy do grona następców prawnych skarżącej, która zmarła. Takie następstwo prawne oznaczałoby, że zaskarżone postanowienie dotyczy uprawnienia lub obowiązku następcy prawnego jako właściciela nieruchomości. Wobec tego, skarżąca pismem z dnia 11 lipca 2024 r. została wezwana do uzupełnienia "braków formalnych skargi" w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia przez wykazanie interesu prawnego, z którego skarżąca H. M. wywodzi swoje osobiste prawo do wniesienia skargi (np. poprzez przesłanie odpisu księgi wieczystej potwierdzającej tytuł prawny do nieruchomości lub kopii aktu notarialnego dotyczącego działki nr [...], położonej w miejscowości [...]). Wezwanie z dnia 11 lipca 2024 r. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 30 lipca 2024 r. Siedmiodniowy termin do wykonania wezwania upłynął w dniu 6 sierpnia 2024 r. Wobec niewykonania przez pełnomocnika skarżącej wezwania z dnia 11 lipca 2024 r., skarżąca pismem z dnia 2 września 2024 r. została wezwana do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania "braków formalnych skargi", poprzez nadesłanie aktu poświadczenia dziedziczenia bądź postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej A. K. oraz aktualnych tytułów prawnorzeczowych, z których skarżąca wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia postanowienia z dnia 19 września 2022 r. (np. aktualne wypisy z Księgi Wieczystej). Wezwanie z dnia 2 września 2024 r. zostało doręczone w dniu 6 września 2024 r. W odpowiedzi na wezwanie, skarżąca w piśmie procesowym z dnia 13 września 2024 r. wniosła o przedłużenie o 3 miesiące terminu na złożenie aktu poświadczenia dziedziczenia bądź postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Sąd przywołał art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz stwierdził, że interes prawny w zakwestionowaniu ww. postanowienia o sprostowaniu miała adresatka prostowanego postanowienia A. K. Biorąc pod uwagę jej śmierć w dniu 11 września 2022 r., co potwierdził akt zgonu znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy, skargę na to postanowienie doręczone w dniu 4 października 2022 r. mógł wnieść jej następca prawny. Sąd podkreślił, że akt zgonu nie potwierdza kto i pod jakim tytułem prawnym stał się następcą prawnym zmarłej w zakresie posiadanych przez nią praw do nieruchomości tj. działki nr [...] w [...]. Akt ten potwierdza jedynie okoliczność śmierci i dane identyfikujące osobę zmarłą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2460/23 (oddalającym skargę kasacyjną od wydanego w analogicznym stanie faktycznym i prawnym postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2471/22, odrzucającego skargę skarżącej) potwierdzeniem dziedziczenia powinno być postanowienie Sądu o nabyciu spadku po zmarłej lub akt poświadczenia dziedziczenia wydany przez właściwego notariusza. Status bycia pełnomocnikiem zmarłej w postępowaniu administracyjnym nie daje skarżącej żadnych uprawnień bowiem udzielone pełnomocnictwo wygasło z chwilą śmierci. Zgodnie bowiem z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W konsekwencji skarżąca, wnosząc skargę jako następca prawny A. K. powinna przedstawić dokument, z którego wynika, że jest jedynym następcą prawnym zmarłej w zakresie całego posiadanego przez zmarłą majątku, w tym rzeczonej nieruchomości, albo następcą prawnym chociażby w zakresie praw do przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem skarżąca, wnosząc skargę, nie załączyła żadnego dokumentu potwierdzającego przez nią nabycie spadku po zmarłej matce, który potwierdzałby posiadanie przez nią legitymacji skargowej. Nie uczyniła tego również na wezwanie Sądu z dnia "27 sierpnia 2024 r.". Ponadto, co wynika ze skargi oraz pisma skarżącej z dnia 12 września 2024 r., zmarła miała zstępnych, tj. J. K., J. W. K., I. K. Wobec tego uznać należy, że spadkobiercami po zmarłej mogą być także inne osoby, które łączy to samo nazwisko co zmarłej albo ostatni adres zamieszkania zmarłej ul. [...]. Sąd zauważył także, że skarżąca miała świadomość konieczności wykazania następstwa prawnego po zmarłej w celu wniesienia skargi. Świadczy o tym treść powoływanego postanowienia NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2460/23 oraz wezwań kierowanych do skarżącej w niniejszej sprawie. Jednakże, co wynika z akt sprawy, od momentu śmierci A. K. w dniu 11 września 2022 r. do dnia wydania niniejszego postanowienia nie zostało ustalone kto i w jakim zakresie wszedł w prawa zmarłej. Wobec powyższego Sąd uznał za zasadne odrzucenie skargi wniesionej przez H. M., z uwagi na niewykazanie przez nią swego interesu prawnego we wniesieniu skargi, wywodzonego z faktu wejścia w prawa zmarłej strony do nieruchomości, której sprawa dotyczy na podstawie dziedziczenia. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie "od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych (w tym kosztów zastępstwa procesowego) oraz przyznanie pełnomocnikowi Skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu". Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie: 1) art. 1 i 2 w zw. z art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 30 § 4 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarga w sprawie pochodzi od osoby nieuprawnionej, niebędącej stroną, podczas gdy skarżąca jest spadkobierczynią strony postępowania administracyjnego – A. K., która zmarła, co skarżąca wykazała załączonym w postępowaniu administracyjnym skróconym aktem zgonu; 2) art. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie dokumentu w postaci aktu zgonu złożonego przez skarżącą i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie wykazała, że jest stroną i że ma interes prawny w złożeniu skargi; 3) art. 58 § 1 p.p.s.a., poprzez niezasadne odrzucenie skargi niepodlegającej odrzuceniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Wniosek procesowy zawarty w skardze kasacyjnej o jej rozpoznanie na rozprawie nie jest tym samym wiążący. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa, do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są w stanie skutecznie podważyć stanowiska i rozstrzygnięcia Sądu I instancji zawartego w kwestionowanym orzeczeniu. Zgodnie z art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1); uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, którym może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 355/14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewadliwie Sąd I instancji uznał, że skoro sprawa będąca przedmiotem niniejszej skargi dotyczyła postanowienia WINB z dnia 19 września 2022 r., utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia 20 czerwca 2022 r. w przedmiocie sprostowania omyłki pisarskiej w postanowieniu tego organu z dnia 15 czerwca 2022 r., dotyczącym wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] oraz nakładającego na właściciela nieruchomości A. K. obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, to interes prawny w zakwestionowaniu ww. postanowienia o sprostowaniu miała adresatka prostowanego postanowienia A. K. Biorąc pod uwagę jej śmierć w dniu 11 września 2022 r., co potwierdził akt zgonu znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy, skargę na to postanowienie mógł wnieść w jej imieniu jej następca prawny. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że osoba wywodząca swoje uprawnienia (interes prawny) z następstwa prawnego powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej status, np. postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, aktem poświadczenia dziedziczenia, który stwarza domniemanie, że wymienione w nim osoby stały się spadkobiercami (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023). Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że swoje uprawnienie wykazała załączonym w postępowaniu administracyjnym skróconym aktem zgonu. Z tym zapatrywaniem nie można się zgodzić. Słusznie Sąd Wojewódzki wskazał, że akt zgonu nie potwierdza kto i pod jakim tytułem prawnym stał się następcą prawnym zmarłej w zakresie posiadanych przez nią praw do nieruchomości tj. działki nr [...] w [...]. Akt ten potwierdza jedynie okoliczność śmierci i dane identyfikujące osobę zmarłą (tak też NSA w postanowieniu z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2460/23). Skarżąca kasacyjnie nie uczyniła zadość wezwaniu do nadesłania aktu poświadczenia dziedziczenia bądź postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej A. K. oraz aktualnych tytułów prawnorzeczowych, z których skarżąca wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia postanowienia z dnia 19 września 2022 r. (np. aktualne wypisy z Księgi Wieczystej). Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że nie wykazała ona swego interesu prawnego we wniesieniu skargi wywodzonego z faktu wejścia w prawa zmarłej strony do nieruchomości, której sprawa dotyczy na podstawie dziedziczenia. Rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego, oparte na art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 p.p.s.a., odpowiada prawu. W niniejszej sprawie nie doszło też do naruszenia wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów k.p.a. oraz art. 1 i 2 p.p.s.a. Przepis art. 30 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a. dotyczy trwającego postępowania administracyjnego. W zaistniałej sytuacji procesowej (złożenie skargi przez osobę mieniącą się następcą prawym zmarłej strony postępowania administracyjnego) następstwo prawne nie jest ustalane na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. Na marginesie, także w postępowaniu administracyjnym w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 30). Sąd I instancji nie kontrolował też merytorycznie postanowienia WINB, zatem nie mógł naruszyć art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. Trudno jest doszukać się także naruszenia art. 2 p.p.s.a. (do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne), który określa pojęcie drogi sądowoadministracyjnej, pod którym należy rozumieć możliwość (dopuszczalność) wystąpienia o rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej do sądu administracyjnego (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184, art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.