II OSK 387/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1170/23 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 kwietnia 2023 r. znak DOiR-I.6251.124.2022.DC w przedmiocie uznania za obywatela polskiego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 12 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1170/23 oddalił skargę M. N. (dalej: "skarżąca") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister" "Organ odwoławczy") z 3 kwietnia 2023 r. znak: DOiR-l.6251.124.2022.DC w przedmiocie uznania za obywatela polskiego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżąca, obywatelka [...], złożyła do Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "Organ I instancji") wniosek o uznanie za obywatela polskiego w trybie art. 30 ust. 1 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2022 r., poz. 465 ze zm., dalej: "u.o.p."), który obejmował także jej małoletnią córkę P. R. Wojewoda decyzją z 3 października 2022 r. odmówił uznania skarżącej za obywatela polskiego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 31 pkt 2 u.o.p. ma obowiązek odmówić cudzoziemcowi uznania za obywatela polskiego w przypadku, gdy nabycie przez tego cudzoziemca obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej od ww. decyzji, Minister decyzją z 3 kwietnia 2023 r. utrzymał decyzję Organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że aczkolwiek skarżąca spełnia przesłanki uznania za obywatela polskiego wynikające z treści art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 30 ust. 2 u.o.p., to jej odmowa uznania za obywatela polskiego prawidłowo opierała się na art. 31 pkt 2 u.o.p. w związku z przyjęciem, że stanowi ona zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa. Wyjaśnił, że ocena ta oparta została na informacjach pozyskanych od Szefa ABW zawartych w oznaczonym klauzulą "TAJNE" dokumencie nr E-0-36860/2022 z 19 maja 2022 r. Podał przy tym, iż w toku postępowania odwoławczego wystąpił do ABW z zapytaniem, czy podtrzymuje opinię zawartą we wskazanym powyżej dokumencie - ABW udzielił odpowiedzi w piśmie z 22 lutego 2023 r., nr E-0-14172/2023, oznaczonym klauzulą "TAJNE". Zdaniem Ministra całokształt akt niniejszej sprawy, w tym dokumentów niejawnych oznaczonych klauzulą "TAJNE", prowadzi do wniosku, że nabycie przez skarżącą obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa. Z tego względu brak jest podstaw do wydania decyzji o uznaniu skarżącej za obywatela polskiego. Wobec odmowy uznania skarżącej za obywatela polskiego nie ma także podstaw do uznania, że obywatelstwo polskie nabyła jej małoletnia córka. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie ww. decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją oraz przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 31 pkt 2 u.o.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 136 k.p.a., z uwagi na brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak zebrania całego materiału dowodowego, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a., przez brak czytelnego i logicznego uzasadnienia decyzji w zakresie wyjaśnienia przyczyn, dla których uznano, że stanowi ona zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę skarżącej. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja spełnia kryterium legalności. W jego ocenie nie doszło do pominięcia przez organy przywoływanych przez skarżącą okoliczności związanych z jej sytuacją osobistą i zawodową, w tym informacji wskazujących na więzi łączące ją z Polską. Wyjaśnił, że nie mogły one prowadzić do wydania decyzji pozytywnej, z uwagi iż kierunek rozstrzygnięcia musiał zostać wyznaczony przez organ w oparciu o treść przesłanki zawartej w art. 31 pkt 2 u.o.p. W odniesieniu do okoliczności wynikających z materiałów objętych klauzulą "tajne", z którymi zapoznał się w wymaganych przepisami szczególnymi warunkach (w kancelarii tajnej), stwierdził, że w pełni uzasadniają one stanowisko Ministra, uznające, iż nabycie przez skarżącą obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa. Wyjaśnił, że względy bezpieczeństwa państwa, tak jak i wymóg ochrony porządku publicznego uwzględniają potrzebą przeciwdziałania zagrożeniom podstawowych interesów społeczeństwa, niemniej analizowana przesłanka nie wymaga zaistnienia ujawnionego zakłócenia porządku społecznego przez cudzoziemca, w tym, przykładowo, poniesienia za nie przez niego odpowiedzialności karnej. Oznacza to, że bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny nie muszą zostać naruszone, wystarczające jest wystąpienie zagrożenia dla ww. wartości chronionych. W ocenie Sądu, stan takiego zagrożenia w przypadku uznania skarżącej za obywatelkę polską na podstawie pozyskanych informacji objętych klauzulą "tajne" niewątpliwie zaistniałyby. Oceniając zaś, czy wykorzystanie informacji niejawnych na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez ujawnienia ich stronie jest działaniem zgodnym z prawem, Sąd podniósł, że przyjęta w art. 10 § 2 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, przejawiająca się m.in. w obowiązku umożliwienia stronie wglądu w akta sprawy, dokonania z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1 k.p.a.), może ulegać ograniczeniu, a ograniczenie takie znajduje podstawę w przepisach prawa. Takie ograniczenie wyraźnie wprowadza art. 74 § 1 k.p.a., stanowiąc, że na organie administracji nie ciąży obowiązek wynikający z art. 73 § 1 k.p.a., jeżeli wniosek dotyczy spraw zawierających informacje niejawne o klauzuli "tajne". Sąd potwierdził prawidłowość ustaleń organów, że pozyskane przez nie w tej sprawie informacje przekazane przez Szefa ABW zostały opatrzone klauzulą "tajne", co wyłączało możliwość ich udostępnienia osobom nieuprawnionym, w tym skarżącej (zob. art. 8 pkt 2 u.o.i.n.). Powyższa okoliczność uzasadniała wydanie przez organ postanowienia odmawiającego skarżącej na podstawie art. 74 k.p.a. przeglądania ww. dokumentów, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, sprawiając równocześnie, że ich treść nie mogła zostać wskazana w treści uzasadnienia decyzji. Działanie takie odpowiadało zarazem treści art. 11 u.o.p. Od powyższego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji Ministra z 3 kwietnia 2023 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Organu I instancji. Jednocześnie zwróciła się o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie, jak również zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 pkt 2 u.o.p., przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że nabycie przez skarżącą obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można wywieść takiego stwierdzenia, nie daje żadnych podstaw do przyjęcia takiego wniosku, II. prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a., przez brak jasnego uzasadnienia wyroku w zakresie wyjaśnienia przyczyn, dla których uznano, że skarżąca stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, o czym mowa w art. 32 pkt 2 u.o.p., art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 74 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a., przez brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy opatrzonymi klauzula "tajne" wskutek czego skarżąca nie wie na jakiej podstawie doszło do uznania, iż uzyskanie przez nią obywatelstwa polskiego stanowić będzie stanowiło zagrożenie bezpieczeństwa lub obronności kraju. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 pkt 2 u.o.p., a zatem przepisu stanowiącego materialną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji, wskazania wymaga, że stosownie do jego treści odmawia się uznania cudzoziemca za obywatela polskiego w przypadku gdy nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepis ten ma charakter związany, a zatem zaistnienie przesłanek w nim wymienionych nie pozostawia organom żadnej możliwości wyboru treści decyzji. Bez znaczenia zatem pozostaje okoliczność, czy cudzoziemiec spełnia warunki do uznania go za obywatela polskiego, zawarte w art. 30 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 3 u.o.p. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia bezpieczeństwa i porządku publicznego, co oznacza, że każdorazowo zaistnienie takich okoliczności będzie musiało podlegać ocenie organu. Zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego stanowi przesłankę negatywną dla możliwości uwzględnienia wniosku w wielu postępowaniach z udziałem cudzoziemców. Jednakże o ile w przypadku zezwoleń pobytowych ustawodawca przewidział możliwość ich uchylenia lub cofnięcia, jeżeli cudzoziemiec stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (np. art. 199 ust. 1 pkt, art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach), o tyle takiej możliwości nie przewidział w stosunku do cudzoziemca, który nabył obywatelstwo polskie. Obywatelstwo to szczególna więź prawna osoby z państwem. Konsekwencją uznania cudzoziemca za obywatela jest włączenie go w ogół społeczeństwa i przyznanie wszystkich praw przysługujących obywatelom. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje również trwałość obywatelstwa. Zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie. Oznacza to, że decyzja o uznaniu za obywatela polskiego powoduje w zasadzie nieodwracalne skutki. W stosunku do takiej decyzji mogą mieć zastosowanie wyłącznie tryby nadzwyczajne przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego ze względu na jej poważną wadliwość procesową lub materialnoprawną. W konsekwencji ocena, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 31 pkt 2 u.o.p.) wymaga uwzględnienia skutków nabycia przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego i uwzględnienia konstytucyjnej ochrony trwałości nabytego obywatelstwa (art. 34 ust. 2 Konstytucji RP). Oczywistym jest, że sam akt nabycia obywatelstwa polskiego nigdy nie będzie zagrażał bezpieczeństwu i porządkowi na terytorium RP, tylko działania osoby, która je nabywa. Następuje zatem kwalifikacja dotychczasowej postawy cudzoziemca i dokonanie prognozy na przyszłość w kontekście całokształtu informacji o cudzoziemcu w perspektywie uznania za polskiego obywatela. Chodzi o zapewnienie, aby obywatelstwo nabywały tylko te osoby, które nie będą stanowiły zagrożenia dla ustalonych w państwie reguł porządku publicznego. Skoro państwo nie dysponuje prawnym narzędziem, aby pozbawić cudzoziemca nabytego obywatelstwa polskiego, konieczna staje się ocena dotychczasowej jego postawy i ewentualnych przewinień przed wydaniem decyzji o uznaniu za polskiego obywatela. Na gruncie art. 31 pkt 2 u.o.p., ocena braku istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa albo bezpieczeństwa lub porządku publicznego ze strony cudzoziemca wymaga zatem zachowania szczególnej ostrożności. Przyznanie obywatelstwa polskiego stanowi bowiem szczególne uprawnienie, które wymaga konsekwentnie spełnienia szczególnie wysokich wymogów przez osobę ubiegającą się o to prawo (por. wyroki NSA z: 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 24/18; 9 kwietnia 2024 r., II OSK 417/23). W niniejszej sprawie niewątpliwie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 31 pkt 2 u.o.p. Jak wynika bowiem z akt sprawy Wojewoda uzyskał z ABW dokument z 22 maja 2022 r., nr E-O-36860/2022 oznaczony klauzulą "tajne", wskazujący, iż uwzględnienie wniosku skarżącej stanowiłoby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa. Opinia ta została dodatkowo potwierdzona w piśmie z 22 lutego 2023 r., nr E-O-14172/2023, także oznaczonym klauzulą "tajne". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wnikliwie zapoznał się z ww. materiałami niejawnymi, ocena zgromadzonych w sprawie dokumentów, przeprowadzona przez organy oraz Sąd I instancji była w pełni zasadna. Ich treść nie nasuwa bowiem jakichkolwiek wątpliwości, iż skarżąca stwarza zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa, co z kolei powoduje, że brak jest możliwości uznania jej za obywatela polskiego. Tym samym, powyższy zarzut uznać należy za bezzasadny. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a., przez brak jasnego uzasadnienia wyroku w zakresie wyjaśnienia przyczyn, dla których uznano, że skarżąca stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dla oceny zasadności powyższego zarzutu należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 11 u.o.p. wojewoda i minister właściwy do spraw wewnętrznych mogą odstąpić w części od uzasadnienia decyzji wydanych na podstawie ustawy, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Mając na uwadze, że podstawą do odmowy uznania skarżącej za obywatela polskiego stanowiły dokumenty oznaczony klauzulą "tajne", obowiązek szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia przedmiotowych decyzji (jak również zaskarżonego wyroku), został w sposób uprawniony ograniczony. Uzasadnieniem takiego ograniczenia jest ochrona przed ujawnieniem informacji niejawnych znajdujących się w dokumentach opatrzonych klauzulą "tajne". W rozpoznawanej sprawie istniała zatem podstawa prawna pominięcia w uzasadnieniu wydawanych rozstrzygnięć bliższych informacji o treści dokumentów, których nadano klauzulę "tajne". Skoro bowiem istnieje prawny obowiązek ochrony informacji niejawnych, to nie można domagać się by informacje te zostały udostępnione osobom, których co prawda dotyczą, ale które ustawodawca uznał za nieuprawnione do zapoznania się z ich treścią z uwagi na wyższe wartości chronione prawem (por. wyrok NSA z 13 listopada 2024 r., II OSK 2546/23). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, istotne w takim przypadku jest to, że z materiałami niejawnymi zapoznali się niezależni i niezawiśli sędziowie, a strona została poinformowana o istocie (rodzaju) okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z: 10 stycznia 2025 r., II OSK 752/24; 13 listopada 2024 r., II OSK 2546/23; 23 września 2024 r., II OSK 2398/23; 22 kwietnia 2024 r., II OSK 1430/23; wyrok Wielkiej Izby ETPCz z 19 września 2017 r. w sprawie Regner przeciwko Czechom, skarga nr 35289/11; wyrok TSUE z 4 czerwca 2013 r. w sprawie ZZ przeciwko Secretary of State for the Home Department, C-300/11). W konsekwencji uznać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Podstawę do podważenia zaskoczonego wyroku nie mógł stanowić także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 74 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. Niewątpliwie podstawową zasadą w postępowaniu administracyjnym jest prawo strony do zapoznania się z aktami sprawy. Wedle art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 74 § 1 k.p.a., który stanowi, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania do akt spraw zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" (...). Opatrzenie akt sprawy (w całości lub w części) klauzulą tajne ogranicza uprawnienia strony postępowania do czynnego udziału w tym postępowaniu. Ograniczenie to nie stanowi jednak nieuzasadnionej ingerencji w prawa strony, albowiem podyktowane jest wagą informacji zawartych w niejawnych aktach sprawy. Artykuł 74 § 1 k.p.a. przedkłada ochronę informacji objętych tajemnicą państwową ponad ważny interes strony w żądaniu udostępnienia akt sprawy. Informacje, które wymagają ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową (informacje niejawne), stanowią przedmiot regulacji ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Ustawa wprowadza kwalifikowane formy ochrony informacji o szczególnej wadze dla interesów Rzeczypospolitej Polskiej, do których należy nadanie tym informacjom klauzuli "tajne". Warunkiem nadania informacjom niejawnym klauzuli "tajne" jest stwierdzenie przez organ administracji, że nieuprawnione ujawnienie tych informacji spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej w okolicznościach enumeratywnie wyliczonych w art. 5 ust. 2 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 13 listopada 2024 r., II OSK 1476/24). Mając zatem na uwadze, że pozyskane przez organy informacje od ABW zostały opatrzone klauzurą "tajne", na podstawie art. 74 § 1 k.p.a., nie podlegały one udostępnieniu skarżącej. Zaznaczenia przy tym wymaga, że Wojewoda, mając na uwadze treść art. 74 k.p.a., postanowieniem z 2 czerwca 2022 r. wyłączył z akt sprawy dokumenty niejawne nr E-O-36860/2022 o klauzuli "tajne". Na tej samej też podstawie postanowieniem z 20 marca 2023 r. Minister odmówił skarżącej przeglądania dokumentu zawierającego informacje niejawne, któremu nadana została klauzula "tajne" o nr E-O-14172/2023. Skarżąca nie skorzystała z możliwości zaskarżenia powyższych postanowień. Mając powyższe na uwadze, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 74 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a., uznać należy za niezasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.