II OSK 81/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Paweł Dańczak (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Milena Siemieniuk po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 695/23 w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 stycznia 2023 r. znak DOiR-6251-12/2023/AF w przedmiocie uznania za obywatela polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 stycznia 2023 r. znak DOiR-6251-12/2023/AF i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 grudnia 2022 r. nr SO-IX.6121.1.322.2022.MK; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz H. P. kwotę 1157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 695/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA w Warszawie, Sądem I instancji) po rozpoznaniu skargi H. P. (zwana dalej wnioskodawczynią, stroną, skarżącą, skarżącą kasacyjnie) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej Ministrem, organem II instancji) z 31 stycznia 2023 r. znak DOiR-6251-12/2023/AF w przedmiocie uznania za obywatela polskiego, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 19 sierpnia 2022 r. strona, obywatelka Ukrainy, zwróciła się do Wojewody o uznanie za obywatela polskiego w trybie art. 30 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2022 r. poz. 465; zwana dalej u.o.p.). Z wniosku oraz dołączonych dokumentów wynikało, że wnioskodawczyni decyzją Wojewody Pomorskiego z 6 grudnia 2019 r. otrzymała zezwolenie na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto strona wskazała, że wraz z mężem są właścicielami lokalu mieszkalnego w P. [...], jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony i ukończyła naukę w szkole policealnej w G. w 2022 r. Wojewoda zwrócił się w toku postępowania do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] oraz do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w [...] w trybie art. 36 ust. 2 u.o.p. o wyrażenie opinii dotyczącej kwestii zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego w przypadku uzyskania przez Stronę obywatelstwa. Z uzyskanych informacji wynikało, że wnioskodawczyni w latach 2019-2021 pięciokrotnie popełniła wykroczenia w ruchu drogowym, tj.: 1) 22 września 2021 r. przekroczyła prędkość od 11 do 20 km/h i za powyższe wykroczenie nałożono na nią mandat karny w wysokości 50 zł: 2) 1 lutego 2021 r. przekroczyła prędkość od 21 do 30 km/h, za co nałożono na nią mandat karny w wysokości 100 zł; 3) 17 października 2020 r. naruszyła przepisy określające warunki oraz zakazy zatrzymania lub postoju, za co nałożono na nią mandat karny w wysokości 100 zł; 4) 23 sierpnia 2020 r. przekroczyła prędkość od 31 do 40 km/h, za co nałożono na nią mandat karny w wysokości 200 zł; 5) 29 lipca 2019 r. przekroczyła prędkość powyżej 50 km/h, za co nałożono na nią mandat karny w wysokości 500 zł. Wnioskodawczyni nie figuruje w innych policyjnych, dostępnych bazach danych ani w Krajowym Rejestrze Karnym. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego poinformował pismem z 21 września 2022 r., że nie posiada informacji, iż nabycie przez wnioskodawczynię obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. Wojewoda wydał decyzję z 15 grudnia 2022 r. znak SO-IX.6121.1.322.2022.MK, którą odmówił uznania wnioskodawczyni za obywatela polskiego. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w jego ocenie w sprawie zaistniała negatywna przesłanka uznania wnioskodawczyni za obywatela polskiego określona w art. 31 pkt 2 u.o.p. Wojewoda uznał, że wnioskodawczyni nie spełniła wszystkich warunków koniecznych do uznania jej za obywatela polski, powołując się na popełnione przez stronę wykroczenia, dla których nie ma usprawiedliwienia, a które kolidują z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym. Wojewoda, poddając ocenie, czy wnioskodawczyni wypełnia pozytywnie przesłankę braku zagrożenia dla porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa przy nabyciu obywatelstwa polskiego, wziął pod uwagę takie okoliczności, jak: 1) ilość stwierdzonych naruszeń prawa; 2) częstotliwość stwierdzonych naruszeń prawa (odstępy pomiędzy kolejnymi wykroczeniami), 3) upływ czasu pomiędzy ostatnim ze stwierdzonych naruszeń prawa a dniem wydania decyzji, 4) postępowanie cudzoziemca, w tym jego postawę i podejście do obowiązujących na terytorium RP przepisów prawa. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca. Minister decyzją z 31 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ II instancji wskazał, że wnioskodawczyni dopuściła się wielu wykroczeń w ruchu drogowym, które popełniała regularnie i sukcesywnie od 2019 r. do 2021 r. Organ II instancji podkreślił, że popełniane przez skarżącą wykroczenia w ruchu drogowym mają charakter powtarzalny i nagminny. W tym stanie faktycznym organ nie mógł odmówić organowi I instancji trafności konkluzji, że nabycie przez skarżącą obywatelstwa polskiego stanowi obecnie zagrożenie dla porządku publicznego. Skarżąca złożyła skargę do WSA w Warszawie na decyzję Ministra z 31 stycznia 2023 r., wnosząc o jej uchylenie w całości. Wyrokiem z 29 czerwca 2023 r. WSA w Warszawie oddalił skargę strony na decyzję Ministra z 31 stycznia 2023 r. w przedmiocie uznania za obywatela polskiego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że cztery z pięciu popełnionych przez nią wykroczeń uległy zatarciu, wyjaśnił, że ustawodawca w ustawie o obywatelstwie polskim nie wskazał, że negatywną przesłanką odmowy uznania za obywatela polskiego jest fakt zatarcia skazania. Zatarcie skazania nie eliminuje w żaden sposób obowiązku badania przez orzekający organ przesłanki w postaci zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zatarcie skazania jest instytucją prawa karnego niezależną od instytucji prawnej uznania za obywatela polskiego w prawie administracyjnym. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie orzekające organy wykazały, że postawa i sposób zachowania cudzoziemki kolidują z obowiązującym na terytorium RP porządkiem prawnym. Skarżąca w sposób świadomy nie respektowała polskiego prawa. Skarżąca aż pięciokrotnie popełniła wykroczenia w ruchu drogowym od 2019 r. do 2021 r. Powyższe stanowiło dla organów przesłankę do uznania, że skarżąca nie szanowała w przeszłości porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej i występowała przeciw niemu, tym samym wypełniła przesłankę negatywną określoną w art. 31 pkt 2 u.o.p. W ocenie sądu pierwszej instancji należy w szczególności zwrócić uwagę na stosunkowo krótki okres, w którym wnioskodawczyni popełniała wykroczenia w ruchu drogowym, które miały charakter powtarzalny i nagminny. Wobec tłumaczeń skarżącej, że popełnione wykroczenia były związane z przejazdami służbowymi, na próżno szukać usprawiedliwienia dla takiego postępowania, które mogło stanowić zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Sąd pierwszej instancji zauważył, że fakt zatarcia skazania nie może "automatycznie" wyłączyć obowiązku dokonania samodzielnej oceny przez organ administracji publicznej wystąpienia przesłanek wynikających z art. 31 pkt 2 u.o.p. Dla oceny spełnienia przesłanek uznania za obywatela polskiego nie mają zastosowania przepisy prawa karnego wiążące sąd administracyjny. Organ administracji publicznej dokonuje, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), oceny materiału dowodowego, kierując się tymi wartościami, które wynikają z przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązków obywatela wobec państwa. Odnosząc się do instytucji zatarcia skazania na gruncie prawa administracyjnego, Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku mówiącym o rozłączności systemów prawa karnego i prawa administracyjnego (w płaszczyźnie normatywnej). Zatarcie skazania nie jest zatem kompleksową instytucją prawną całego systemu prawa, którą można równolegle w każdym przypadku stosować w prawie karnym i w prawie administracyjnym. Ustalenia odnoszące się do cudzoziemca pod kątem zagrożenia z jego strony dla bezpieczeństwa i porządku publiczne powinny być dokonywane na podstawie wszelkich dostępnych organom informacji o cudzoziemcu, w tym również informacji o skazaniu za popełnienie przestępstwa lub wykroczenia - nawet jeśli skazanie uległo zatarciu. Nie można bowiem pominąć, że uzyskanie statusu obywatelstwa polskiego wiąże się z pewną nieodwracalnością sutków prawnych, wynikającą z przyjętej w polskim porządku prawnym szerokiej ochrony konstytucyjnej tego statusu (art. 34 ust. 2 Konstytucji). Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów postępowania, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji w sposób konkretny wskazały przyczyny, dla których uznały, że wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony. Jako przyczynę odmowy został wskazany fakt uprzednich wykroczeń w ruchu drogowym popełnionych przez skarżącą, co organy obu instancji uznały za wystarczająca podstawę do uznania, że stanowi ona zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy były do tego uprawnione w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, który nie budził wątpliwości. Do stwierdzenia, że nabycie przez skarżącą obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, wystarczające jest ustalenie, że jej dotychczasowe działania godziły w bezpieczeństwo lub porządek publiczny na terytorium RP. Kwestia jej postawy po zatarciu skazania (4 z 5 popełnionych wykroczeń), braku zastrzeżeń Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, nie ma decydującego znaczenia w świetle przesłanek nabycia obywatelstwa, w szczególności nie niweczy oceny, że z dotychczasowej postawy skarżącej wynika, że stanowi ona zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W ocenie Sądu pierwszej instancji orzekające w sprawie organy prawidłowo wypełniły obowiązki wynikające z treści art. 75, art. 76, art. 77 i art. 80 k.p.a., dokonując czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały czynności zmierzających do ustalenia, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o odmowie uznania skarżącej za obywatelkę polską. Jednocześnie zakres postępowania administracyjnego wyznaczony jest przez normę prawa materialnego, a w szczególności konieczność ustalenia przesłanek pozytywnych (art. 30 u.o.p.), jak i negatywnych (art. 31 u.o.p.). Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sprawa o uznanie za obywatela polskiego jest sprawą istotnej wagi zarówno dla państwa, jak i dla osoby ubiegającej się o obywatelstwo. Obywatelstwo to więź prawna osoby z państwem, która gwarantuje tej osobie wiele uprawnień w danym państwie, które nie przysługują cudzoziemcom. Uznanie za obywatela polskiego powoduje w zasadzie nieodwracalne skutki, gdyż zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji RP obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie. Odnosząc się do treści skargi i wskazania okoliczności, że przodkowie skarżącej deklarowali polską narodowość, za co pradziadek skarżącej – N. V. został skazany na karę śmierci poprzez rozstrzelanie przez władze Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej ([...]) 26 grudnia 1937 r., a rodzina skarżącej wyłącznie na skutek traktatu ryskiego części obwodu żytomierskiego nie weszła w skład Rzeczypospolitej Polskiej (nie miała możliwości uzyskania obywatelstwa polskiego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie państwa polskiego oraz przepisy traktatu zawartego pomiędzy Polską a Rosją i Ukrainą zawartego w dniu 18 marca 1921 r. w Rydze), zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu nie mają znaczenia dla dokonanej wykładni powołanych ww. przepisów. Jak wynika z treści skargi skarżąca od wielu lat mieszka w Polsce, wiedzie życie rodzinne, a brak obywatelstwa polskiego nie stanowi w tym zakresie żadnej przeszkody. Skarżąca w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), i art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie: I) prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.: 1) art. 31 pkt 2 u.o.p. poprzez przyjęcie jako własnej, błędnej wykładni przepisów prawa dokonanej przez organy administracji publicznej i uznanie, że: a) postawa skarżącej po zatarciu skazania (ukarania) i brak zastrzeżeń Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie ma decydującego znaczenia w świetle przesłanek nabycia obywatelstwa, zaś do uznania skarżącej za zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego wystarczający jest fakt popełnienia przez skarżącą w przeszłości wykroczeń w ruchu drogowym, spośród których wobec czterech z pięciu doszło do zatarcia ukarania; b) pojęcie zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku prawnego obejmuje swym zakresem popełnienie wszelkich czynów zabronionych pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie ich popełnienia, niezależnie od tego, w jakie dobra prawne są wymierzone, ani od tego czy stanowią jedynie wykroczenie, czy też przestępstwo; c) nabycie obywatelstwa polskiego przez skarżącą stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego w rozumieniu wskazanego przepisu z uwagi na fakt, że ww. pięciokrotnie popełniła wykroczenie drogowe, za co została ukarana mandatem karnym kredytowanym, podczas gdy cztery z pięciu tych wykroczeń uległy zatarciu na dzień orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaś na dzień wniesienia niniejszej skargi zatarciu z mocy prawa uległo wszystkie pięć wykroczeń drogowych, które ze swej istoty nie godzą w dobra prawnie chronione takie jak obronność, czy bezpieczeństwo państwa, na co wskazuje nie tylko charakter popełnionych wykroczeń, ale także systematyka ustawy z dnia 20 maja 1971 roku kodeks wykroczeń, która zawiera w rozdziale XI zatytułowanym "Wykroczenia przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji" wykroczenia, za które skarżąca została ukarana mandatem karnym kredytowanym, zaś przedmiotowe wykroczenia nie zostały wymienione w rozdziale VIII zatytułowanym "Wykroczenia przeciwko porządkowi i spokojowi publicznemu" w ustawie kodeks wykroczeń, ani w rozdziałach: XX Przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu powszechnemu, czy XVIII Przestępstwa przeciwko obronności w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks karny; II) naruszenie prawa materialnego, ustrojowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnych wydanych z rażącym naruszeniem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i wchodzących w jej zakres zasad pewności prawa, bezpieczeństwa prawnego, zasady równości wobec prawa i ochrony zaufania obywateli do organów państwa, jak również zasady bezstronności i proporcjonalności; 2) art. 34 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jej błędną wykładnię i uznanie, że nabycie przez skarżącą obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, a w konsekwencji, że skutki nadania obywatelstwa polskiego i konstytucyjna zasada trwałości obywatelstwa polskiego przemawiają za wydaniem decyzji odmownej, podczas gdy ocena ta pozbawiona jest racjonalnych podstaw i uzasadnienia prawnego; 3) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 46 k.w. poprzez ich niezastosowanie i nieuzasadnione uznanie przez sąd, że: a) instytucja zatarcia skazania (ukarania) nie ma zastosowania w prawie administracyjnym, podczas gdy celem tej instytucji jest przyjęcie fikcji prawnej, uznającej ukaranie za niebyłe, zaś względy humanitarne leżące u podstaw tej instytucji nie pozwalają na podważanie zatarcia skazania w innych dziedzinach prawa, ale nakazują równo traktować wszystkich ludzi i nie przewidują w tym zakresie żadnych wyjątków; b) rozłączność systemów prawa karnego i administracyjnego polega na tym, że w aspekcie negatywnym, organy administracji mają prawo wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności, w tym dotyczące wykroczeń, które na gruncie prawa karnego uległy zatarciu, zaś w aspekcie pozytywnym fikcja prawna będąca podstawową funkcją zatarcia ukarania nie obowiązuje organów administracji publicznej, podczas gdy zarówno ukaranie, jak i zatarcie są instytucjami prawa karnego, zaś zatarcie ukarania występuje ex lege, z mocy samego prawa po upływie przewidzianego w ustawie okresu i jest wiążące dla wszystkich organów administracji publicznej, które nie mogą wyciągać negatywnych konsekwencji z tego tytułu, prowadzących do wielokrotnego karania za ten sam czyn i nierównego traktowania; c) skarżąca zobowiązana jest do respektowania całego porządku prawnego, rozumianego jako całokształt norm obowiązujących w państwie, podczas gdy organy administracji publicznej, w oparciu o uznanie administracyjne mogą decydować, które normy prawa karnego obowiązują na gruncie prawa administracyjnego, a które nie mają zastosowania, co prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa; d) skoro ustawodawca nie wskazał w ustawie o obywatelstwie polskim, że zatarcie skazania (ukarania) jest negatywną przesłanką odmowy uznania za obywatela polskiego, to należy przyjąć, że jest to przesłanka pozytywna, podczas gdy zatarcie ukarania czerpie swoje umocowanie w ustawie powszechnie obowiązującej, jaką jest kodeks wykroczeń i brak jest potrzeby tworzenia oddzielnych regulacji tej instytucji w innych ustawach, albowiem system prawny obowiązujący w Polsce jest hierarchicznie uporządkowany, zupełny i bezsprzeczny, zaś wykładnia prawa dokonywana na etapie stosowania prawa nie może polegać na interpretacji przepisów prawa niejako w próżni i w oderwaniu od innych gałęzi prawa, ale winna odbywać się przy uwzględnieniu wartości leżących u podstaw całego porządku prawnego i w zgodzie ze wszystkimi normami tworzącymi ten system (wykładnia systemowa); e) osoby, co do których doszło do zatarcia ukarania (skazania) nie mogą zostać uznane za obywatela polskiego, albowiem stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, podczas gdy takie rozumienie pojęcia zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego stoi w oczywistej sprzeczności z art. 46 k.w. i art. 106 k.k., zaś prawo do zapomnienia jest powszechnie respektowaną instytucją prawa międzynarodowego. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W piśmie z 17 listopada 2023 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. zaświadczenia o wpisach w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego z 20 października 2023 r., na fakt braku aktywnych punktów karnych w kartotece karnej skarżącej, zatarcia ukarania skarżącej za popełnione wykroczenia, braku stwarzania zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego przez skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że jest ona zasadna. Istotę sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, ograniczonych wyłącznie do naruszeń ze sfery prawa materialnego, sprowadzić można do dwóch głównych kwestii. Po pierwsze, błędnej – zdaniem strony skarżącej – wykładni art. 31 pkt 2 u.o.p. przyjętej przez organy administracji, a następnie zaakceptowanej przez Sąd I instancji, że do uznania osoby aplikującej za zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego wystarczający jest fakt popełnienia przez nią w przeszłości wykroczeń w ruchu drogowym. Po drugie, że wykładnia ww. przepisu, a co za tym idzie ocena sformułowanych w niej negatywnych przesłanek odmowy uznania za obywatela polskiego, obejmuje swym zakresem wszystkie czyny zabronione pod groźbą kary przez ustawę, niezależnie od tego, czy stanowią wykroczenie czy przestępstwo, bez względu na to, czy fakt ukarania za nie uległ już zatarciu czy też nie. Materialnoprawną podstawę decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji stanowił przepis art. 31 pkt 2 u.o.p., zgodnie z którym cudzoziemcowi odmawia się uznania za obywatela polskiego, w przypadku gdy nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepis ten ma niewątpliwie charakter związany, a zatem zaistnienie przesłanek w nim wymienionych nie pozostawia organom żadnej możliwości zastosowania uznania administracyjnego. Powołany wyżej przepis formułuje kilka negatywnych przesłanek uznania za obywatela polskiego. Pojęcia w nim użyte, takie jak: "obronność państwa", "bezpieczeństwo państwa" czy "bezpieczeństwo i porządek publiczny", choć często pojawiają się w systemie prawnym, nie zostały wyposażone w definicje legalne, które nadawałyby im jednolitą treść i zakres. Nie ulega jednak wątpliwości, że ich znaczenie nie może być kształtowane w sposób dowolny. Posłużenie się przez ustawodawcę klauzulami generalnymi o wysokim stopniu niedookreśloności nakłada na organy administracji oraz sądy stosujące prawo obowiązek ustalenia możliwie najtrafniejszej treści tych zwrotów, oddającej ich istotę i funkcję w przepisie. Umożliwia to jednocześnie uwzględnienie indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Bezpieczeństwo publiczne i porządek publiczny są pojęciami, które wielokrotnie występują w przepisach prawnych łącznie, co jest wyraźną wskazówką, że treści tych pojęć zachodzą na siebie w pewnym obszarze. Niemniej jednak pojęcia te nie są tożsame, ponieważ dotyczą dwóch różnych sfer życia społecznego, to znaczy chronią pewne dobra i pewne stany. Bezpieczeństwo publiczne jako pewien pozytywny stan odnoszony jest do ochrony życia i zdrowia ludzi, ich mienia i środowiska. Natomiast porządek publiczny to pewien pożądany stan (bezpieczeństwa, porządku, ładu, spokoju publicznego), który ma umożliwić normalny rozwój życia społecznego, polegający na przestrzeganiu obowiązującego porządku prawnego i norm pozaprawnych związanych z zapewnieniem porządku publicznego. Jakkolwiek pojęcie bezpieczeństwa publicznego nie jest tożsame z pojęciem porządku publicznego, to niekiedy naruszenie podstawowych zasad porządku publicznego implikować będzie zagrożenie bezpieczeństwa publicznego, np. nieprzestrzeganie przepisów budowlanych może doprowadzić do katastrofy budowlanej, a to stanowi naruszenie bezpieczeństwa publicznego (por. A. Osierda, Prawne aspekty pojęcia bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego, Studia Iuridica Lublinensia 23, 2024 r., s. 89-106 i powołane tam publikacje). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 13 lipca 2020 r., II OSK 933/20), na które powołał się również Sąd I instancji. Zgodnie z tym poglądem ocena, czy nabycie obywatelstwa polskiego przez cudzoziemca może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa bądź dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 31 pkt 2 u.o.p.), wymaga uwzględnienia konsekwencji prawnych związanych z nadaniem obywatelstwa oraz konstytucyjnej zasady trwałości obywatelstwa (art. 34 ust. 2 Konstytucji RP). Choć nieodwracalny charakter skutków decyzji o uznaniu za obywatela polskiego oraz słuszne przekonanie, że w poczet obywateli powinni być przyjmowani wyłącznie cudzoziemcy dający gwarancję poszanowania polskiego porządku prawnego, stanowią istotne elementy oceny, nie mogą one prowadzić do kreowania dodatkowych, niewynikających z ustawy przesłanek warunkujących uznanie za obywatela polskiego. W tym miejscu należy łącznie odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej podnoszących błędną wykładnię art. 31 pkt 2 u.o.p. w związku z nieuwzględnieniem przy jego stosowaniu przez organy faktu zatarcia ukarania za czyny zabronione popełnione przez osobę występującą o uznanie za obywatela polskiego. W kwestii tej Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie, a orzecznictwo w tym zakresie należy uznać za w pełni ugruntowane. Zgodnie z nim instytucja zatarcia polega na uznaniu skazania (ukarania) za niebyłe i usunięciu stosownego wpisu z właściwego rejestru. Powstaje wówczas fikcja prawna, że dana osoba nie była w ogóle karana, chociaż taki fakt w przeszłości miał miejsce. Inaczej rzecz ujmując, w fakt o tym zostaje wymazany w sferze prawnej, a osoba z nim związana ma prawo do niewykazywania tej okoliczności w składanych przez siebie oświadczeniach zawierających informację o uprzedniej karalności bez obawy o pociągnięcie jej do odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań (art. 233 § 1 k.k.). Niemniej jednak na gruncie art. 31 pkt 2 u.o.p. fakt uprzedniego ukarania, nawet zatartego, nie może zostać pominięty przy ocenie, czy określona osoba może zostać uznana za obywatela polskiego (por. wyroki: NSA z 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1162/22; z 24 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2872/21). Ustalenia dotyczące cudzoziemca w zakresie ewentualnego zagrożenia dla wartości wskazanych w art. 31 pkt 2 u.o.p. powinny być zatem dokonywane na podstawie wszelkich informacji dostępnych organom, w tym również danych o skazaniu za przestępstwo lub wykroczenie – nawet w przypadku ich zatarcia. Nie można przy tym pomijać tego, że decyzja o uznaniu za obywatela polskiego powoduje w zasadzie nieodwracalne skutki prawne i faktyczne, dlatego ocena, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego wymaga uwzględnienia skutków nabycia przez cudzoziemca tego obywatelstwa oraz uwzględnienia konstytucyjnej ochrony trwałości nabytego obywatelstwa (art. 34 ust. 2 Konstytucji RP – por. wyrok NSA z 13 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 933/20). Ze wskazanych wyżej względów podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na aprobatę, co nie oznacza jednak, że trafne nie okazały się te zarzuty, które dotyczyły niewzięcia pod uwagę przy wykładni art. 31 pkt 3 u.o.p. okoliczności związanych z uwzględnianiem w ocenie przesłanek stanowionych tym przepisem stanowiska stosownych służb, jak również sposobu oceny przez organy i sąd administracyjny czynów zagrożonych karą, których w przeszłości dopuścił się cudzoziemiec ubiegający się o uznanie za obywatela polskiego z pominięciem prognozy na przyszłość. W stanie faktycznym sprawy jest kwestią bezsporną, że w toku postępowania administracyjnego orzekające w sprawie organy administracji brały pod uwagę fakt dopuszczenia się przez skarżącą kasacyjnie pięciu wykroczeń w ruchu drogowym, czego zresztą na żadnym etapie tego postępowania strona nie kwestionowała. Argumentacja przeciwko uznaniu cudzoziemki za obywatela polskiego oparta zaś została na liczbie popełnionych przez nią wykroczeń drogowych, ich powtarzalności w krótkim horyzoncie czasowym (lata 2019-2021) oraz ich "nagminnym" charakterze, co doprowadziło organy do przekonania, że postępowanie cudzoziemki wynikało z braku poszanowania dla obowiązujących na terytorium RP przepisów prawa drogowego, a w konsekwencji stanowiło powód do uznania, że cudzoziemka stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. W kwestionowanych decyzjach i zaskarżonym wyroku próżno jednak szukać stwierdzeń, które jednoznacznie dawałyby wyraz temu, że negatywnie ocenione zdarzenia z życia cudzoziemki stanowią również o negatywnej prognozie jej przyszłych postaw. Zakreślone powyżej stanowisko organów, zaakceptowane następnie w pełni przez Sąd I instancji, nie zasługuje jednak na aprobatę, bowiem opiera się na wykładni art. 31 pkt 2 u.o.p. pomijającej jakikolwiek walor dowodowy opinii przedstawionych przez uprawnione służby odnośnie do tego, czy w świetle posiadanych przez te nie informacji nabycie przez cudzoziemkę obywatelstwa polskiego będzie stanowić zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie organy w zasadzie ograniczyły się wyłącznie do odnotowania faktu wpływu takich opinii, jednocześnie dezawuując to, że ich treść była de facto dla skarżącej pozytywna. Na okoliczność tę należytej uwagi nie zwrócił także kontrolujący decyzję Sąd I instancji, aprobując zastosowaną w sprawie wykładnię powołanego wyżej przepisu i jej konsekwencję w postaci zignorowania pozytywnych opinii stosownych służb, czyniąc w rezultacie pierwszoplanową kwestią dla oceny zawartych w tym przepisie przesłanek wyłącznie wątek liczby i częstotliwości popełnionych przez cudzoziemkę wykroczeń w ruchu drogowym. Tymczasem prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu nie może być dokonana z pominięciem całokształtu regulacji instytucji uznania za obywatela polskiego oraz zasad prowadzenia właściwej w tym zakresie procedury, jak również nie może pomijać dokonania przez organy prognozy przyszłej postawy cudzoziemca. Ustalenia odnoszące się do cudzoziemca pod kątem zagrożenia z jego strony dla wartości określonych w art. 31 pkt 2 u.o.p. powinny być zatem dokonywane na podstawie wszelkich dostępnych organom informacji o cudzoziemcu, w tym również informacji o ukaraniu za popełnienie przestępstwa lub wykroczenia – nawet jeśli doszło już do ich zatarcia, a także na podstawie ww. opinii, których konieczność pozyskania przez organy jest przecież ich ustawowym obowiązkiem wynikającym z art. 36 ust. 2 u.o.p. Dopiero bowiem całokształt zgromadzonych informacji pozwala sformułować obiektywne wnioski dotyczące aktualnych i możliwych przyszłych postaw cudzoziemca w kontekście tego, czy nabycie przezeń obywatelstwa polskiego może stanowić zagrożenia dla bezpieczeństwa czy porządku publicznego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że nie każde popełnienie przestępstwa czy wykroczenia musi a priori oznaczać zaistnienie omawianej przesłanki zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepisy ustawy o obywatelstwie polskim wśród przesłanek pozytywnych uznania za obywatela polskiego nie zawierają wszak wymogu niekaralności cudzoziemca. W świetle przepisów art. 30 i art. 31 u.o.p. nie jest zatem wykluczona, co do zasady, możliwość uznania za obywatela polskiego cudzoziemca wprawdzie ukaranego prawomocnie za wykroczenie a nawet i przestępstwo, jeśli mimo popełnienia takiego czynu zabronionego, nie stanowi on zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z tego względu niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 31 pkt 2 u.o.p. która sprowadza się do ogólnego założenia, że przez zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego należy rozumieć każdą postawę cudzoziemca i jego zachowania kolidujące z obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej porządkiem prawnym – bez możliwości analizowania np. wagi popełnionych przez cudzoziemca czynów karalnych, a de facto z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro analizie poddano wyłącznie czynnik ilościowy, tj. liczbę wykroczeń popełnionych przez cudzoziemkę w latach 2019-2021, bez pochylenia się nad ich ciężarem gatunkowym, pomijając treść opinii Policji oraz ABW, czy Straży Granicznej. Tymczasem, gdyby intencją ustawodawcy było wykluczenie możliwości uznania za obywatela polskiego określonej kategorii cudzoziemców, pociągniętych do odpowiedzialności karnej za jakiegokolwiek czyny określone w polskim prawie jako czyny karalne, to taką przesłankę ustawodawca zamieściłby wprost w przepisach ustawy o obywatelstwie polskim, analogicznie jak przypadku przesłanki niekaralności sformułowanej wprost w wielu innych ustawach. Podsumowując, w postępowaniu w sprawie uznania za obywatela polskiego organ administracji zobowiązany jest dokonać samodzielnej, wszechstronnej i wnikliwej analizy – w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, czy za odmową uznania za obywatela polskiego przemawiają względy, o których mowa w art. 31 pkt 2 u.o.p. Nie oznacza to jednak, że podniesione wcześniej kwestie pozostają bez znaczenia dla oceny organu. Fakt – jak w niniejszej sprawie – ukarania za popełnione wykroczenia, jak i późniejsze zatarcie części z nich powinien stanowić jedynie elementy oceny przesłanki z art. 31 pkt 2 u.o.p. Samo ukaranie za wykroczenie w ruchu drogowym, nawet wielokrotnie, choć nie zasługuje na pochwałę, nie jest jeszcze wystarczające dla stwierdzenia albo wyeliminowania przedmiotowego "zagrożenia", dlatego pomocne dla tej oceny mogą okazać się również takie kwestie jak właśnie treść opinii służb, o które zwracają się organy na podstawie art. 36 ust. 2 u.o.p., czy np. rodzaj dóbr prawnych naruszonych lub zagrożonych popełnionym czynem karalnym, stopień społecznej szkodliwości czynu, wymiar kary grożącej za popełnione czyny karalne, jak również inne kwestie świadczące o dotychczasowym sposobie funkcjonowania cudzoziemca w społeczeństwie. Wskazać należy, że organy wprawdzie w swoich decyzjach napisały, że w ich ocenie wzięły pod uwagę określone aspekty, jak choćby postępowanie cudzoziemki, w tym jej postawę i podejście do obowiązujących przepisów prawa, ale uzasadnienia zapadłych w sprawie decyzji, jak również aprobującego je wyroku, w ogóle o tym nie przekonują. Hasłowe wyliczenie uwzględnionych okoliczności nie przełożyło się bowiem na szerszą argumentację, która by o tym faktycznie świadczyła. W przedmiotowej sprawie, na skutek nieprawidłowej wykładni art. 31 pkt 2 u.o.p. dokonały nieprawidłowej oceny, czy nabycie przez skarżącą kasacyjnie obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla wartości wymienionych w tym przepisie. Utożsamiły bowiem "stan zagrożenia" dla ww. wartości wyłącznie z liczbą i czasem popełnionych przez skarżącą wykroczeń w ruchu drogowym, nie poddając ocenie innych aspektów istotnych z punktu widzenia prawidłowej oceny powyższej kwestii, w tym ciężaru gatunkowego czynów karalnych, których dopuściła się skarżąca, oceny jej postawy przedstawionej przez właściwe służby, jak również postawy i zachowania cudzoziemki już po popełnieniu wzmiankowanych wcześniej wykroczeń, pomijając tym samym niezbędny aspekt prognozy przyszłościowej, tj. swoistej oceny tego, czy dotychczasowe czynny mogą być prognostykiem negatywnych działań danej osoby w przyszłości w taki sposób, iż stanowiłoby to zagrożenie dla wartości chronionych wskazanym na wstępie przepisem. Na marginesie powyższych rozważań nie sposób pominąć, że zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego stanowi przesłankę negatywną dla możliwości uwzględnienia wniosku w wielu postępowaniach z udziałem cudzoziemców. Szczególną uwagę zwrócić wypada na postępowanie w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały. Jak stanowi art. 197 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na pobyt stały, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie z art. 207 ust. 1-3 ww. ustawy w procedurze tej wojewoda, przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały, zasięga informacji, czy wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobyt na tym terytorium stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Powyższych informacji zasięga się na wniosek, który składa się do: 1) komendanta oddziału Straży Granicznej; 2) komendanta wojewódzkiego Policji; 3) Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zaś w szczególnie uzasadnionych przypadkach również do innych organów niż wyżej wymienione. Przepisy te obowiązują w niezmienionym brzmieniu od czasu uchwalenia ustawy o cudzoziemcach. Opisana wyżej procedura musiała mieć zatem zastosowanie również w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt stały. Decyzją z 6 grudnia 2019 r. Wojewoda Pomorski udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. Istotne jest, że wykroczenie, za które na skarżącą nałożony najwyższy mandat karny miało miejsce przed wydaniem ww. decyzji udzielającej zezwolenia na pobyt stały. Wydanie decyzji pozytywnej w sprawie zezwolenia na pobyt stały wiązać się zatem musiało z ustaleniem, że wobec cudzoziemki nie zachodzą przesłanki negatywne wymienione w art. 197 ustawy o cudzoziemcach, a zatem nie stwierdzono wówczas, że odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia wymagają m.in. względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tymczasem te same zachowania skarżącej godzące w porządek prawny, za które została ukarana, w kontrolowanym postępowaniu zostały ocenione przez organy administracji publicznej w sposób przynajmniej częściowo odmienny. Aktualnie zostały one bowiem zakwalifikowane jako wywołujące zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego ze strony skarżącej, mimo że takiego zagrożenia z tych samych powodów nie zidentyfikowano wcześniej. Z tych przyczyn stanowisko organów, jak i Sądu I instancji o wystąpieniu przesłanki z art. 31 pkt 2 u.o.p. tym bardziej uznać należy za nieprawidłowe, bowiem niepoprzedzone wnikliwą oceną wszystkich okoliczności sprawy. Uznając, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W świetle bowiem powyższych rozważań należało przyjąć, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 31 pkt 2 u.o.p. Organy co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przyjęły, że uznanie skarżącej za obywatela polskiego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Rozpoznając ponownie sprawę, uznając, iż skarżąca spełniła warunki uznania za obywatela polskiego określone w przepisach art. 30 u.o.p. (co wymagać będzie aktualizacji wg stanu na dzień wydania decyzji), organy administracji związane będą powyższą oceną w zakresie prawidłowego uzasadnienia, czy wobec skarżącej zaistniała któraś z przesłanek negatywnych określonych w art. 31 pkt 2 u.o.p. Na skarżącej będzie spoczywał zaś obowiązek ewentualnego ponowienia, przed organem administracji, wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów przedłożonych na etapie postępowania sądowego, w tym przedstawionych na rozprawie 22 kwietnia 2026 r. (po ich przedłożeniu organowi), bądź też złożenie jeszcze innych dowodów na potwierdzenie twierdzeń wnioskodawczyni o braku wystąpienia przesłanek negatywnych uznania jej za obywatela polskiego. Wobec stwierdzonej wadliwości przyjętej przez organy wykładni art. 31 pkt 2 u.o.p., przekładającej się na niedostatecznie wnikliwą ocenę przesłanki "zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego", kwestii tej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie oceniać na tym etapie postępowania, a tym bardziej przesądzać w oparciu o przedłożone przez skarżącą dokumenty. Przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Przesłanka ta nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie, nadto przedłożone dokumenty dotyczą okoliczności mających miejsce już po wydaniu kontrolowanych decyzji, co nie mogło podlegać ocenie w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 31 pkt 2 u.o.p., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) Sąd oparł o art. 200, art. 205 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.