II OSK 386/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 631/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2022 r. nr 618/2022 w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2022 r., VIII SA/Wa 631/22 oddalił skargę M. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 czerwca 2022 r., nr 618/2022, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lipsku (dalej: PINB) z 30 marca 2022 r. nr 16/2022 r., którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozparzeniu sprawy dotyczącej budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] nakazał skarżącemu wykonanie w ww. budynku gospodarczym do dnia 31 grudnia 2022 r. robót rozbiórkowo-budowlanych polegających na zmniejszeniu długości budynku gospodarczego o 1,5 m do 5,42 m od strony sąsiada, tj. działki nr ew. [...], a także zmniejszeniu wysokości budynku gospodarczego na całej długości do wysokości nie przekraczającej 3 m w kalenicy ze spadkiem na własną działkę, obciążając równocześnie skarżącego obowiązkiem przedłożenia przed przystąpieniem do wykonania ww. robót uproszczonego opisu technicznego ich wykonania opracowanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, złożenia zawiadomienia o rozpoczęciu robót wraz z oświadczeniem o objęciu funkcji kierownika robót budowlanych i prowadzenia dziennika budowy, a po zakończeniu robót zgłoszenia obejmującego przedstawienie oświadczenia kierownika robót i dziennika budowy. M. K. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dalej: r.w.t., przez błędne przyjęcie, że skarżący wybudował budynek gospodarczy w sytuacji, gdy na każdym etapie postępowania organy miały wątpliwości co do tego, jaki charakter prawny ma wybudowany obiekt, wydawały różne decyzje administracyjne w jednej sprawie (włącznie z umorzeniem postępowania), powołując się na nieistniejące przepisy prawne (tj. § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., czy też z 2012 r.), co skutkuje bezpodstawnym nałożeniem na skarżącego konieczności wykonania robót rozbiórkowo-remontowych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami; 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez organ istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ oraz dokonanie dowolnej zamiast swobodnej oceny dowodów, co spowodowało przyjęcie, że skarżący według oceny Sądu wybudował budynek gospodarczy, co w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwego wyroku; 3) art. 145 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy brak było do tej czynności podstaw prawnych; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zebrano całość materiału dowodowego w przypadku, gdy organy administracji nie są zgodne co do tego, jaki charakter ma wybudowany budynek oraz błędne przyjęcie, że posiadały dostateczny materiał dowodowy pozwalający na dokonanie ustaleń w tym zakresie. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje uzasadnienia zarzut przypisujący Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd w toku kontroli zaskarżonej decyzji MWINB prawidłowo ocenił bowiem przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznał, że nie zostały naruszone w jego toku przepisy k.p.a. powołane w zarzucie skargi kasacyjnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, organy nadzoru budowlanego rozpoznające sprawę błędnie uznały na podstawie zgromadzanego materiału dowodowego, co powtórzył Sąd I instancji, akceptując ich stanowisko, że obiekt budowlany, który zrealizował skarżący, jest budynkiem gospodarczym. Powyższy wniosek dotyczący kwalifikacji prawnej, jaka powinna być nadawana obiektowi stanowiącemu przedmiot postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może mieć tymczasem charakteru spornego, albowiem opierając się wskazanym zapatrywaniu, Sąd I instancji zobowiązany był mieć na uwadze dyspozycję art. 153 p.p.s.a. i uwzględnić, że ocena uznająca wybudowany przez skarżącego na działce nr ew. [...] obiekt za budynek gospodarczy była objęta zakresem oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnych wyrokach, które zostały wydane w postępowaniach zainicjowanych skargami skarżącego wniesionymi na kolejne decyzje MWINB kończące postępowanie legalizacyjne (naprawcze). Odnośnie do kwalifikacji prawnej budynku zrealizowanego przez skarżącego, po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 listopada 2010 r., VIII SA/Wa 2049/10 i z 7 listopada 2012 r., VIII SA/Wa 280/12, wypowiedział się szeroko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w motywach prawomocnego wyroku z 27 marca 2014 r., VIII SA/Wa 729/13. Również w bezpośrednio poprzedzającym zaskarżony wyrok orzeczeniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2021 r., VIII SA/Wa 679/21) Sąd swoją oceną nawiązał do powyższej kwestii na płaszczyźnie prawidłowości zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., co nie pozwala twierdzić, że charakter prawny obiektu, w którym skarżący został zobowiązany do wykonania opisanych w rozstrzygnięciu robót budowlanych celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, budzić powinien istotne zastrzeżenia z racji braku wyczerpującego i rzetelnego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego przez PINB i MWINB. Wypada równocześnie zauważyć, że nie odpowiada rzeczywistemu przebiegowi postępowania zarzut, iż organy nadzoru budowlanego, rozważając charakterystykę techniczno-budowlaną ww. obiektu, "nie były zgodne" co do tego, czy stanowi on budynek gospodarczy, formułując w tym zakresie wątpliwości. Wskazana powyżej jego kwalifikacja (jako budynku gospodarczego), co jednoznacznie wynika z akt administracyjnych, została przyjęta przez PINB w toku przeprowadzonej kontroli budowy z 5 maja 2010 r. (k. 8 akt adm.), a następnie po wszczęciu przez PINB postępowania zawiadomieniem z 20 maja 2010 r. w toku kolejnych oględzin budynku (oględziny w dniu 9 maja 2013 r., k. 107 akt adm.; oględziny w dniu 2 sierpnia 2016 r., k. 169 akt adm.; oględziny z 15 marca 2019 r., k. 237 akt adm.; oględziny w dniu 17 marca 2022 r., k. 345 akt adm.). Taki wynik ustaleń przekładał się na treść rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu, w którym, pozostawiając na boku decyzje kasacyjne MWINB (decyzja z 8 lutego 2012 r., nr 223/2012; decyzja z 18 listopada 2016 r., nr 1973/16; decyzja z 17 czerwca 2019 r., nr 821/19), organ odwoławczy konsekwentnie sytuację prawną skarżącego, bądź nakazując mu rozbiórkę budynku (decyzja z 2 listopada 2010 r., nr 2049/10), bądź wykonanie w obiekcie robót budowlanych w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem (decyzja z 4 listopada 2019 r., nr 1433/19), odnosił do faktu budowy przez niego na działce nr ew. [...] obiektu stanowiącego budynek gospodarczy. Zauważyć wypada, że ocena ta, jak wynika z akt sprawy, nie miała związku z nadaniem przez organy nadzoru budowlanego ww. obiektowi w postępowaniu naprawczym odmiennego charakteru niż ten, który wynikał ze sposobu postrzegania jego konstrukcji i przeznaczenia przez samego skarżącego, uwzględniając, że został on zrealizowany przez skarżącego, jako inwestora, na podstawie zgłoszenia, które obejmowało, co potwierdza treść pisma (zgłoszenia) skierowanego w dniu 31 lipca 2009 r. do Starostwa Powiatowego w Lipsku (k. 1 akt adm.), zamiar budowy na działce nr ew. [...] budynku gospodarczego (murowanego, o wymiarach 7 m x 5 m). Nie może mieć wpływu na wynik kontroli zaskarżonej decyzji fakt umorzenia przez MWINB decyzją z 11 lipca 2013 r., nr 980/13 postępowania w sprawie budowy przez skarżącego spornego budynku, jeżeli wskutek uwzględnienia skargi B. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB, uznając, że postępowanie prowadzone przez organy nie jest bezprzedmiotowe, ponieważ tenże wniosek nie może być oparty wyłącznie na stwierdzeniu, że skarżący dokonał zgłoszenia budowy obiektu i jego lokalizacja jest zgodna z treścią tego zgłoszenia, gdyż czyni to niezbadanym kwestię tego, czy zamierzenie budowlane zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i spełnia wymagania techniczno-budowlane. Uwaga skarżącego kasacyjnie, że decyzja o umorzeniu postępowania, wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zamyka dopuszczalność prowadzenia postępowania z udziałem skarżącego (na tej samej podstawie materialnoprawnej), pomija, że wskazana decyzja administracyjna została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym orzeczeniem sądowym, co sprawia, że teza o wywieraniu przez tenże akt administracyjny opisanych w skardze kasacyjnej skutków prawnych musi być odrzucona. Nie jest usprawiedliwiony w konsekwencji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, ponieważ uznanie, że przedmiotem postępowania naprawczego było zrealizowanie przez skarżącego budynku gospodarczego pozwalało organom nadzoru budowlanego odnieść sposób jego wymaganego zlokalizowania na nieruchomości do warunków określonych w § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t. Popełnienie przez organ I instancji błędu wynikającego z powołania w wydanej decyzji § 12 ust. 3 pkt 4 r.w.t. ma, jak należy przyjąć, charakter omyłki pisarskiej, a w konsekwencji pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Mieć na uwadze bowiem trzeba, że treść wyjaśnień organu zamieszczona w uzasadnieniu decyzji , w tym przywołanie brzmienia przepisu normującego dopuszczenie w zabudowie zagrodowej budowy budynku gospodarczego (o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi), potwierdza, iż ustalenia organu faktycznie nawiązywały do § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t. Niezrozumiały charakter ma zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 145 k.p.a. Pomijając kwestię tego, że art. 145 k.p.a. dzieli się na paragrafy (1 – 3), paragraf 1 zaś dodatkowo na punkty (1-8), co powinien autor skargi kasacyjnej uwzględnić przy powoływaniu podstawy kasacyjnej obejmującej ten przepis w związku z utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, zgodnie z którym w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r., II OSK 2313/21; wyrok NSA z 4 stycznia 2024 r., II OSK 842/21; wyrok NSA z 19 października 2023 r., II OSK 1277/22; wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., II OSK 2850/21), konieczne jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zauważenie, że powyższy przepis reguluje przesłanki wznowienia postępowania, tymczasem postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją MWINB nie było prowadzone jako postępowanie nadzwyczajne i nie pozostaje z nim w jakimkolwiek uchwytnym związku, jak również z okolicznościami, które mogłyby skutkować jego zainicjowaniem. Zarzut, że Sąd dopuścił się naruszenia art. 145 k.p.a. "poprzez wznowienie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy brak było do tej czynności podstaw prawnych" nie ujawnia przyczyn, z powodu których autor skargi kasacyjnej uznał za konieczne powiązanie sposobu zakończenia kontrolowanej przez Sąd sprawy z trybem nadzwyczajnym postępowania administracyjnego. Tejże wątpliwości nie rozwiązuje uzasadnienie skargi kasacyjnej, w której jej autor wskazał, że jego zdaniem "brak było podstaw do uchylenia przez WSA decyzji organów obu instancji, z uwagi na to, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na wznowienie postępowania" (s. 3 skargi kasacyjnej). Uwzględniając, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji orzekł o oddaleniu skargi (art. 151 p.p.s.a.), a przytoczona ocena bezpośrednio została poprzedzona wypowiedzią dotyczącą decyzji PINB z 16 maja 2013 r., nr 48/2013 umarzającej postępowanie oraz decyzji MWINB z 11 lipca 2013 r., nr 980/2013, utrzymującej ją w mocy, przyjąć trzeba, iż stanowisko skarżącego kasacyjnie nie odnosi się do zaskarżonego wyroku, ale stanowi polemikę z przywołanym wcześniej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2014 r., VIII SA/Wa 729/13, którym uchylone zostały obie decyzje organów nadzoru budowlanego. Tak sformułowany zarzut pozbawiony jest tym samym doniosłości procesowej. Ocena ta opiera się nie tylko na bezpośredniej sprzeczności wyprowadzonych przez skarżącego kasacyjnie wniosków z art. 153 p.p.s.a., ale również ma na uwadze ich ogólną nietrafność, mającą swoje źródło w niewłaściwej analizie treści oceny prawnej wyrażonej we wskazanym orzeczeniu, które podlegało kontroli instancyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2016 r., II OSK 2027/14), a także pominięciu, że naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie stanowi wyłącznego kryterium umożliwiającego podważenie legalności kontrolowanego przez sąd administracyjny aktu. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.