II OSK 380/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 500/23 w sprawie ze skargi J.S. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2019 r., IV SA/Po 377/19 wydanym w sprawie ze skargi J.S. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz w przedmiocie włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.S. na rzecz Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 października 2023 r., IV SA/Po 500/23, oddalił skargę J.S. w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem tego Sądu z 18 września 2019 r., IV SA/Po 377/19, wydanym w sprawie ze skargi J.S. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz w przedmiocie włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. J.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem tego Sądu z 18 września 2019 r., którym oddalono jego skargę na czynność Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz w przedmiocie włączenia [...] do gminnej ewidencji zabytków. Zabytek nieruchomy jest położony m.in. na części działki nr [...] należącego do skarżącego. Uzasadniając oddalenie skargi, Sąd w wyroku z 2019 r. wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz prawidłowo ujął sporny obiekt w gminnej ewidencji zabytków, kierując się informacją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora zabytków o włączeniu go do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Nie doszło zatem do naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2019 r. poz. 730; dalej: u.o.z.o.z.). Skarżący powołał się na dwie podstawy wznowieniowe: (1) z art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) i (2) z art. 273 § 3 p.p.s.a. Uzasadniając pierwszą z nich, skarżący przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., P 12/18, zgodnie z którym art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do drugiej podstawy wznowienia, skarżący wskazał, że nową okolicznością faktyczną w rozumieniu art. 273 § 2 p.p.s.a. jest niekonstytucyjność art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. Skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz stosował art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z., gdyż czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie stanowi wprost przeniesienia z wojewódzkiej ewidencji zabytków, a wydaje się być szersza. W ocenie skarżącego karta adresowa zabytku została sporządzona przed włączeniem go do wojewódzkiej ewidencji zabytków, co również przemawia za tym, że w sprawie miał zastosowanie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie uwzględnił skargi. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawa wznowienia postępowania z art. 272 § 1 p.p.s.a. nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Podstawą prawną wyroku objętego skargą o wznowienie nie był przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. za niezgodny z Konstytucją. Sąd wyjaśnił, że włączenie zabytku położonego na nieruchomości skarżącego do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z., tj. ze względu na włączenie go do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a nie na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Sąd uznał za niezasadne na obecnym etapie postępowania argumenty skarżącego podważające ustalenia faktyczne i prawne zawarte w wyroku objętym skargą o wznowienie. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie została spełniona także druga powołana w skardze podstawa wznowienia postępowania określona w art. 273 § 2 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany i ogłoszony już po prawomocnym zakończeniu postępowania objętego skargą o wznowienie. Nie spowodował on wykrycia nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Skargę kasacyjną wniósł J.S., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 § 1 w zw. z art. 272 § 1 i art. 282 § 2 p.p.s.a. skutkujące oddaleniem skargi o wznowienie postępowania, pomimo istnienia ustawowych przesłanek do wznowienia; 2. art. 134 § 1 w zw. z art. 273 § 2 i art. 282 § 2 p.p.s.a. skutkujące oddaleniem skargi o wznowienie postępowania ze względu na niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji wystąpienia nowej okoliczności uzasadniającej wznowienie; 3. art. 170 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w prawomocnym wyroku z 18 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przesądził, że w przedmiotowej sprawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. nie miał zastosowania, co doprowadziło do błędnego uznania, że wskazana przez skarżącego podstawa wznowieniowa określona w art. 272 § 1 p.p.s.a. nie wystąpiła. Na podstawie tych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że powołany w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 września 2019 r. art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z. dotyczył tylko części podstawy wpisu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd w tym wyroku nie odniósł się w sposób szerszy do chronologii czynności podejmowanych przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz, ta zaś nakazuje przeprowadzenie ponownej analizy stanu faktycznego i dokonanie adekwatnej oceny prawnej. Podano, że w czasie przygotowywania karty adresowej zabytku na potrzeby włączenia do gminnej ewidencji zabytków (kwiecień 2017 r.) nie istniała karta ewidencyjna tego zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków, która mogłaby stanowić podstawę włączenia go do ewidencji gminnej. W konsekwencji tego, w ocenie strony, podstawa włączenia zabytku do gminnej ewidencji musiała być szersza niż powołany w wyroku z 2019 r. art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie był związany ustaleniem podstawy faktycznej i prawnej wpisu dokonanym wyroku z 2019 r., ograniczonym do art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z. Skarżący kasacyjnie zakwestionował również argumentację zawartą w wyroku Sądu pierwszej instancji, że wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. nie może być nową okolicznością, o której mowa w art. 273 § 2 p.p.s.a., ponieważ został wydany i ogłoszony po zakończeniu postępowania objętego wznowieniem. Strona wskazała, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest dowodem na to, że nieznana stronom ani Sądowi okoliczność faktyczna miała miejsce w dacie orzekania. Tą nową okolicznością jest pierwotna niekonstytucyjność przepisu ustawy, uniemożliwiająca jego stosowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 272 § 1 i art. 282 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że skarga o wznowienie postępowania sądowego powoduje uruchomienie dwufazowego postępowania. Pierwszy etap polega na ustaleniu, czy w sprawie dopuszczalne jest wznowienie, tj. czy ziściła się jedna z wymienionych w ustawie – p.p.s.a. podstaw wznowienia. Jeśli tak, wtedy następuje drugi etap, który dotyczy ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że nie została spełniona żadna z powołanych przez skarżącego podstaw wznowienia, a co za tym idzie sprawa nie może zostać ponownie rozpoznana merytorycznie. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że nie została spełniona podstawa wznowienia, o której mowa w art. 272 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Nie ulega zatem wątpliwości, że w skardze o wznowienie postępowania powołać się można wyłącznie na niekonstytucyjność przepisu, który był podstawą wydania decyzji i orzeczenia sądu, tj. takiego, który w bezpośredni sposób wywarł wpływ na orzeczenie kończące postępowanie w sprawie. Takim przepisem nie jest art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z., którego niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., P 12/18. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 września 2019 r. jednoznacznie wynika, że podstawą materialnoprawną orzeczenia był art. 22 ust. 5 pkt 2 (nie pkt 3) tej ustawy. Sąd wskazał, że podstawą włączenia nieruchomości będącej przedmiotem sporu ([...] w S.) do gminnej ewidencji zabytków był art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z. Sąd ocenił, że ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków było zdeterminowane przez ujęcie go w ewidencji wojewódzkiej, Burmistrz działał na zasadzie automatyzmu. Stwierdził, że określenie granic terenu [...] ujętego w ewidencji gminnej wynika jednoznacznie z karty ewidencyjnej tego zabytku ujętej w ewidencji wojewódzkiej (pochodzącej z 1995 r.). W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że jedyną podstawą czynności organu i wyroku sądu administracyjnego był art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z., a co za tym idzie, art. 22 ust. 5 pkt 3 tej ustawy nie miał w tej sprawie zastosowania. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. nie mógł być podstawą wznowienia postępowania w sprawie. Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r., P 12/18, stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odróżnieniu od procedury włączenia nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków na podstawie tego przepisu, włączenie do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 tej ustawy ma charakter wtórny, tj. następuje z uwagi na uprzednie ujęcie tego obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ gminy nie ma w takim przypadku kompetencji do badania wartości zabytkowych tego obiektu i nie ocenia zasadności uznania go za zabytek. Powyższa czynność organu gminy ma charakter automatyczny. Czynnością ograniczającą prawo własności właściciela nieruchomości jest w tej sytuacji włączenie jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Warto dodać, że wyrokiem z 21 maja 2025 r., II OSK 3843/19, NSA uwzględnił skargę kasacyjną J.S. i uchylił wyrok Sądu I instancji oraz stwierdził bezskuteczność czynności Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegającej na aktualizacji karty ewidencyjnej [...] położonego w S. [...], polegającej na założeniu załącznika do tej karty, na którym określono numery działek, na których położony jest [...] (w tym część działki nr [...] należącej do skarżącego). Nie mogą także odnieść zamierzonego skutku zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty kwestionujące prawidłowość włączenia [...] do gminnej ewidencji zabytków, podstawę prawną tej czynności, datę włączenia go do ewidencji wojewódzkiej czy określenie granic obszaru objętego wpisem do ewidencji gminnej. Postępowanie wznowieniowe nie może być substytutem postępowania kasacyjnego. Jeśli skarżący nie zgadzał się z rozstrzygnięciem WSA w Poznaniu z 18 września 2019 r., w szczególności co do ustalenia podstawy prawnej spornej czynności, miał możliwość złożenia skargi kasacyjnej i podniesienia w niej odpowiednich zarzutów. Kwestionowanie ustaleń zawartych w tym wyroku nie jest dopuszczalne na obecnym etapie postępowania. Postępowanie wznowieniowe ma charakter nadzwyczajny i służy zwalczaniu innych wadliwości niż postępowanie inicjowane skargą kasacyjną, co znajduje wyraz w uregulowanych odmiennie przez ustawodawcę podstawach wznowieniowych (art. 271-273 p.p.s.a.) i kasacyjnych (art. 174 p.p.s.a.). 3. Nie doszło również do naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 273 § 2 i art. 282 § 2 p.p.s.a. Nie może odnieść zamierzonego skutku argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej dotycząca dopuszczalności wznowienia postępowania na podstawie art. 273 § 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Skarżący powołał się w tym zakresie na "okoliczności faktyczne wykryte za pomocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego". Wskazać należy, że p.p.s.a. określa w art. 271-273 przesłanki wznowienia postępowania w sposób rozdzielny, co oznacza, że ta sama okoliczność nie może stanowić przedmiotu odniesienia dwóch różnych przepisów. Niekonstytucyjność przepisu będącego podstawą orzeczenia objętego skargą o wznowienie może być oceniana jedynie w świetle przesłanki wznowienia wymienionej w art. 272 § 1 p.p.s.a. Niezależnie od tego, jak wywiedziono powyżej, przepis uznany w powołanym wyroku Trybunału za niezgodny z Konstytucją nie był stosowany w sprawie zakończonej wyrokiem z 2019 r., zatem powołana podstawa wznowieniowa jest niezasadna. 4. Ze względów opisanych powyżej, nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 2019 r. jednoznacznie określił podstawę prawną włączenia [...] do gminnej ewidencji zabytków. Kwestia powyższa nie podlega ponownej weryfikacji na obecnym etapie postępowania dotyczącym oceny spełnienia przesłanek wznowienia postępowania. 5. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.