II OSK 1785/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 201/24 w sprawie ze skargi M.S.A. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 listopada 2023 r. nr DOZ-OAiK.650.799.2023.ML w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M.S.A. z siedzibą w G. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r., VII SA/Wa 201/24, w sprawie ze skargi M.S.A. w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowych z 22 listopada 2023 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków, uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 oraz poprzedzającą ją decyzję również w zakresie pkt 1. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 24 lipca 2023 r.: (1) wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] pawilon [...]; (2) odmówił wpisu do rejestru zabytków budynku [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zrealizowany w [...] pawilon [...] stanowi przykład architektury modernistycznej i świadczy o wysokiej jakości warsztatu zawodowego projektanta, arch. [...]. Przedmiotowy obiekt stanowi pełne przełożenie zasad tej formy nowoczesnej architektury. Podkreślono też wysoki autentyzm historycznej oryginalnej substancji obiektu, ponieważ od momentu powstania obiekt nie ulegał praktycznie żadnym znaczącym przebudowom, zachował się w niezmienionym kształcie. Pawilon wyróżnia się oryginalną i dynamiczną formą architektoniczną, w której można dostrzec przejawy obecnego w modernistycznej architekturze lat 50. i 60. nurtu ekspresyjnego (tj. [...]). Odwołanie od tej decyzji złożyła spółka M.S.A. z siedzibą w G., będąca właścicielem nieruchomości, zaskarżając decyzję w zakresie punktu 1. Zarzucono, że organ I instancji nie wykazał wartości historycznej, naukowej lub artystycznej pawilonu [...]. Wskazano, że na terenach nadmorskich znajduje się wiele podobnych obiektów [...]. W ocenie strony organ I instancji błędnie poprzestał na opisie nieruchomości i wymienieniu komponentów budowlanych. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielił stanowisko organu I instancji, że pawilon [...] jest reprezentatywnym przykładem powojennej architektury modernistycznej z nurtu architektury [...] czasów PRL. Organ II instancji wskazał, że wprawdzie w pawilonie [...] zastosowano elementy typowe dla katalogu rozwiązań architektury modernistycznej, jednak użyto ich w układzie, który wyróżnia go względem innych tego typu obiektów, tj. [...], co skutkowało dynamizmem formy zewnętrznej i wewnętrznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pkt 1 decyzji wniósł właściciel nieruchomości, M.S.A. z siedzibą w G.. Powtórzono zarzuty powołane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniesiono, że organ II instancji posłużył się ogólnikowymi twierdzeniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Stwierdził, że w aktach nie ma dowodów na okoliczność zabytkowego charakteru pawilonu [...]. Sąd zaznaczył, że pozyskana przez organy opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 12 grudnia 2022 r. nie zawiera argumentów przemawiających za tym, że zachowanie pawilonu leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Nie wyjaśniono w niej, co oznacza "nowoczesna konstrukcja" obiektu. W ocenie Sądu I instancji modernizm okresu PRL nie przesądza o wartościach zabytkowych obiektów pochodzących z tego okresu. Organy nie wykazały, w jaki sposób pawilon [...] wyróżnia się spośród innych obiektów tego rodzaju. Nie podały też, względem których konkretnie obiektów się on wyróżnia. Zdaniem Sądu I instancji nie uzasadnia nadzwyczajnej wartości zabytkowej przedmiotowego obiektu również powołanie się na osobę jego architekta, [...], ponieważ nie jest to postać powszechnie znana ze swoich osiągnięć. Pawilon [...] jest jedynym jego projektem, możliwym do odszukania w zasobach internetowych. Skargę kasacyjną złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy nie przeprowadziły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący zebranych dowodów oraz nie dokonały na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy sporny obiekt posiada wartości zabytkowe w sytuacji, gdy organy spełniły powyższe wymogi proceduralne; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę, że organy nie wskazały przesłanek przyjętych rozstrzygnięć, podczas gdy decyzje zawierały uzasadnienie prawne i faktyczne w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozwinięcia poszczególnych zarzutów skierowanych względem decyzji organów konserwatorskich i ograniczenie się do oceny wartości dowodowej opinii NID; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwego ustalenia, że opinia NID nie zawiera argumentów przemawiających za tym, że zachowanie pawilonu [...] leży w interesie społecznym ze względu na posiadane wartości zabytkowe, podczas gdy opinia zawiera taką argumentację; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe i fragmentaryczne przywołanie wniosków zawartych w opinii NID oraz wyselekcjonowanie ich w taki sposób, aby przedstawić ją jako ogólnikową i niewykazującą konkretnych wartości zabytkowych obiektu; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy nie zgromadziły dowodów na okoliczność zabytkowego charakteru pawilonu [...], jedynym pozyskanym przez nie dowodem jest opinia NID podczas gdy organy oparły swoje rozstrzygnięcia również na: oględzinach przeprowadzonych w dniach 30 stycznia 2023 r. i 15 lutego 2023 r., z których sporządzono protokoły i dokumentację fotograficzną, karcie ewidencyjnej tego obiektu oraz materiałach archiwalnych, w tym dawnej księdze wieczystej nieruchomości i teczce osobowej Stowarzyszenia Architektów Polskich prowadzonej dla arch. [...]; 7. (z ostrożności procesowej) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że z opinii NID nie wynika, że obiekt posiada relewantne wartości zabytkowe, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm., dalej: u.o.z.o.z.), podczas gdy opinia NID zawierała takie ustalenia, a organy, ze względu na jej ekspercki charakter, były zobowiązane do jej uwzględnienia i potraktowania jako wiążącej; 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie arbitralnej oceny wartości oraz cech charakterystycznych stylu modernistycznego w architekturze okresu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej na podstawie źródeł internetowych, a nie opinii biegłego, i oparcie na tej ocenie rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku, w sytuacji gdy niezbędne do dokonania takiej analizy było posiadanie wiadomości specjalnych. Podniesiono również naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 u.o.z.o.z. poprzez błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że pawilon [...] nie posiada wartości historycznych, naukowych i artystycznych, które uzasadniałyby objęcie go ochroną konserwatorską przez wpis do rejestru zabytków, a także, że ani na zewnątrz, ani wewnątrz obiektu nie występują cechy stylowe, a sam obiekt nie jest powiązany z osobą wybitnego architekta, i przez to nie stanowi świadectwa określonego etapu rozwoju architektury i budownictwa, podczas gdy pawilon [...] stanowi świadectwo określonego etapu rozwoju architektury i budownictwa, tj. nurtu modernistycznego w okresie PRL; 2. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 u.o.z.o.z. w zw. z art. 21 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że za wpisaniem pawilonu [...] do rejestru zabytków nie przemawia interes społeczny, nie przewyższa on interesu właściciela obiektu, a ponadto decyzja organu narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności i zasadę ochrony własności prywatnej; 3. art. 9 u.o.z.o.z. poprzez błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że Sąd miał kompetencję do samodzielnego badania, czy pawilon [...] posiada wartości zabytkowe, które uzasadniałyby wpisanie go do rejestru zabytków, posiada cechy stylowe, jest powiązany z osobą wybitnego architekta i przez to stanowi świadectwo określonego etapu rozwoju architektury i budownictwa, podczas gdy kompetencja ta przysługuje wyspecjalizowanym organom a nie sądowi administracyjnemu. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.S.A. z siedzibą w G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 2. Zasadniczą kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie było rozstrzygnięcie, czy decyzja o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych województwa pomorskiego pawilonu [...], została w wystarczający sposób umotywowana zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, który pozwalałby przyjąć, że obiekt spełnia ustawowe wymogi uznania za zabytek i objęcia najwyższą formą ochrony konserwatorskiej tj. indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany przez organy materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia decyzji o wpisie przedmiotowego obiektu do rejestru zabytków. Za zasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 12 grudnia 2022 r., na której organy oparły swoje decyzje, wynika, że pawilon [...] powinien być objęty ochroną konserwatorską m.in. ze względu na nowoczesną, modernistyczną konstrukcję. Podano, że powstał w [...], w początkowej fazie rozwoju powojennej architektury modernistycznej, w nurcie ekspresyjnym. Wyjaśniono, które elementy budynku mają cechy właściwe temu nurtowi. Zwrócono uwagę na [...]. W ocenie opiniodawcy powyższe cechy obiektu świadczą o wysokiej wartości artystycznej formy architektonicznej, przejawiającej się w zastosowaniu nietypowych i ekspresyjnych w wyrazie rozwiązań, zauważalnych zarówno w bryle budynku, jak i w jego wnętrzu. Wartością artystyczną obiektu jest również w ocenie NID znakomite wpisanie go w krajobraz i korelacja architektury z otoczeniem. Podano także, że obiekt wyróżnia się swoimi wartościami zabytkowymi względem innych obiektów, wskazując, że w tym porównaniu chodzi o inne zachowane obiekty modernistyczne, powstałe w podobnym czasie na terenie województwa pomorskiego. Zarówno w opinii NID, jak i protokole oględzin obiektu z 30 stycznia 2023 r. podkreślono też wyjątkowy autentyzm historycznej formy pawilonu, który zachował się w swoim pierwotnym, niezmienionym kształcie Uzasadniając wartości zabytkowe obiektu, organy trafnie powołały się również na osobę architekta pawilonu – [...]. W aktach znajduje się jego teczka osobowa pochodząca z zasobów Stowarzyszenia Architektów Polskich, z której wynika, że był [...]. 3. W konsekwencji powyższego zasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 u.o.z.o.z. Wyjaśnić należy, że art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. zawiera definicję legalną zabytku. Zgodnie z tym przepisem zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Użyte w tym przepisie pojęcia: "wartość historyczna, artystyczna lub naukowa" mają charakter, chociażby do pewnego stopnia, ocenny. Stosownie do art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z. do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Powyższy przepis wymienia tylko jedną przesłankę wpisu danej nieruchomości do rejestru zabytków – musi być ona uznana za zabytek. Ustawodawca przewidział różne formy ochrony i opieki nad zabytkami. Wpis do rejestru zabytków jest najbardziej restrykcyjną z nich, stanowi największe ograniczenie prawa własności. Organy konserwatorskie, będące wyspecjalizowanymi w tej dziedzinie, mogą stopniować poziom ochrony, kierując się wartościami zabytkowymi danego zabytku, jego oryginalnością w skali województwa lub kraju, a także założeniami polityki w zakresie ochrony zabytków, zawartymi m.in. w krajowym programie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami i w programach samorządowych. W rozpoznawanej sprawie organy wykazały wartości zabytkowe obiektu, które uzasadniają wpisanie go do rejestru zabytków. Podały, że wyróżnia się on w skali regionu i zachował autentyczną, historyczną formę. Powołały się na wytyczne Rady Ochrony Zabytków, działającej przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w których podkreślono, że architektura XX w., w tym powstała po 1945 r., wymaga systemowej ochrony, jako że stanowi nasze dziedzictwo kulturowe na równi z tym pochodzącym z wcześniejszych epok historycznych. W wytycznych tych stwierdzono ponadto, że architektura powstała po 1945 r. jest wyrazem kontynuacji najbardziej nowoczesnych nurtów europejskich i światowych oraz poszukiwań awangardowych rozwiązań przestrzennych odpowiadających potrzebom społecznym, a także uporczywych dążeń środowiska twórczego do zachowania autonomii w obszarze sztuki i kształtowania przestrzeni poprzez niezależność formalną dzieła i wysoką jakość warsztatu zawodowego (por. opinia NID, s. 14). Organy trafnie uznały, że objęcie tego obiektu ochroną konserwatorską leży w interesie społecznym ze względu na to, że niesie on czytelne dane na temat trendów i rozwiązań architektonicznych architektury [...], jest przykładem zastosowania form modernistycznych, które były wówczas uważane za nowoczesne. Dokumentuje epokę powojennych dziejów regionu, jest świadectwem rozwoju [...] w regionie. Z tych też względów ograniczenie prawa własności nie jest bezprawne i nie narusza zasady proporcjonalności. 4. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 9 u.o.z.o.z. poprzez wadliwe uznanie, że Sąd miał kompetencję do samodzielnego badania, czy pawilon [...] posiada wartości zabytkowe. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności działań organów administracji, podczas której ocenia, czy organ dochował reguł postępowania oraz czy w świetle zebranego materiału mógł zgodnie z prawem przyjąć określone ustalenia. Sąd I instancji takiej kontroli dokonał, uznając, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organy nie wykazały spełnienia przesłanek z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. 5. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organ wskazuje na wiążący charakter opinii NID. Opinia ta stanowi dowód z opinii biegłego i jako taka powinna być poddana swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie, wraz z resztą materiału dowodowego. Nie ma charakteru wiążącego. 6. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, oddalił skargę M.S.A. z siedzibą w G. Nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące braku konkretnego i szczegółowego wykazania wartości zabytkowych obiektu, ponieważ, jak wskazano powyżej, organy w sposób należyty wykazały, jakie cechy zewnętrzne i wewnętrzne posiada obiekt, powołały się na jego autentyczną formę oraz szczegółowo opisały interes społeczny przemawiający za objęciem go najwyższą formą ochrony konserwatorskiej. Skarżąca nie zakwestionowała ustaleń organu przedstawionych w decyzjach, nie podważyła ustaleń z protokołów oględzin dotyczących stanu zachowania obiektu, wreszcie nie przedstawiła własnych dowodów (np. opinii specjalistów). Okoliczność, że pawilon [...] nie jest związany z żadnym wydarzeniem historycznym nie oznacza braku wartości zabytkowych. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.