II OSK 3796/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2079/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2079/18 oddalił skargę [...] (dalej: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę cmentarza. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Wnioskiem z [...] lipca 2017 r. skarżący zażądali stwierdzenia nieważności decyzji [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na rozbudowę cmentarza parafialnego w [...]. Wojewoda Łódzki decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...] w części dotyczącej budowy fragmentów kwater grzebalnych, oznaczonych na projekcie zagospodarowania działki nr: [...], zlokalizowanych na terenie działki o nr ewid. [...], wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Kutno, nr [...] listopada 2015 r. W ocenie organu, decyzja ta w opisanym wyżej zakresie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których została wydana i rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania skarżących (obejmującego tę część decyzji organu pierwszej instancji, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kutnowskiego), decyzją z [...] lipca 2018 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kutnowskiego w zakresie zatwierdzającym projekt budowlany i udzielającym pozwolenia na budowę: kaplicy cmentarnej oraz kolumbarium i stwierdził nieważność decyzji we wskazanym wyżej zakresie, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji dostrzegł braki w dokumentacji projektowej i stwierdził, że brak jest części architektoniczno-budowlanej, które obrazowałyby kaplicę cmentarną i kolumbarium. Powyższe stanowi naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem jest ono oczywiste i bezsprzeczne. Skarżący wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w pkt 3. Zaskarżonej decyzji zarzucili m.in. naruszenie art. art. 32 ust. 4a i art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że wykonywanie kwater grzebalnych i grobów nie stanowi rozbudowy cmentarza oraz że wykonanie takich robót przed uzyskaniem pozwolenia na rozbudowę cmentarza nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tego pozwolenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "ppsa") oddalił ją. W ocenie Sądu pierwszej instancji, dokonanie weryfikacji decyzji Starosty Kutnowskiego następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Nie ma zatem znaczenia okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 976/18 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Kutno z [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...], a wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 90/18 Sąd ten stwierdził nieważność wcześniejszej uchwały Rady Miejskiej w Kutnie z [...] marca 2001 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dacie wydania decyzji Starosty Kutnowskiego obie uchwały Rady Miejskiej w Kutnie dotyczące planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie były wyeliminowane z obrotu prawnego. Od powyższego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazali na naruszenie: - prawa materialnego, tj.: 1) art. 32 ust. 4a i art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez ich niezastosowanie skutkujące zaakceptowaniem stanowiska organu, że wykonywanie kwater grzebalnych i grobów nie stanowi rozbudowy cmentarza oraz że wykonanie takich robót przed uzyskaniem pozwolenia na rozbudowę cmentarza nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tego pozwolenia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2017 r. poz. 912) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 147 § 2 ppsa przez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczającego dany teren pod cmentarz nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę cmentarza wydanej na podstawie takiej uchwały, - przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c ppsa przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, tj. zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia rodzaju i zakresu robót budowlanych prowadzonych na działkach: [...] przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, w tym zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Kutnie w przedmiocie samowoli budowlanej w zakresie rozbudowy cmentarza oraz z wniosku Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewody Łódzkiego z [...] sierpnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę; 2) art. 141 § 4, art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 ppsa przez wadliwe przedstawienie stanu sprawy i pominięcie okoliczności wynikających z akt sprawy (w szczególności z pisma Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewody Łódzkiego z [...] sierpnia 2017 r.) oraz z dokumentów (zdjęć) złożonych na rozprawie [...] kwietnia 2019 r., które potwierdzają, że roboty budowlane obejmujące rozbudowę cmentarza zostały wykonane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę; 3) art. 134 § 1 ppsa przez zaniechanie rozpatrzenia zarzutów skargi – zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego zostały przytoczone na str. 6 i 7 uzasadnienia wyroku, jednakże żaden z nich nie został rozpatrzony. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji organu drugiej instancji w pkt 3, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona, gdyż rozstrzygnięcie wyroku pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kutnowskiego z [...] czerwca 2017 r., udzielającej inwestorowi pozwolenia na rozbudowę cmentarza parafialnego w Kutnie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2017 r. poz. 912) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 147 § 2 ppsa poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczającego dany teren pod cmentarz nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę cmentarza wydanej na podstawie takiej uchwały. Z akt sprawy wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który był podstawą wydania ww. decyzji Starosty Kutnowskiego o pozwoleniu na rozbudowę został wyeliminowany z obrotu prawnego na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 976/18, w którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta Kutno z [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. [...] oraz wcześniejszego wyroku tego Sądu z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 90/18, w którym stwierdzono nieważność poprzednio obowiązującego planu z [...] marca 2001 r., nr [...]. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że akt stwierdzający nieważność prowadzi do uchylenia wszelkich skutków prawnych, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia aktu nieważnego, a organ nadzoru, podejmujący rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, jedynie potwierdza ten fakt. W wyroku z 9 grudnia 2003 r. (P 9/02; OTK-A 2003/9, poz. 100), w odpowiedzi na pytanie prawne Trybunał Konstytucyjny wyraził następujący pogląd: "Stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc – z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna". Z powyższego wyroku wynika zatem, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę nie powoduje automatycznie wyłączenia możliwości uwzględnienia i oceny wpływu tego faktu na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. Organ może i powinien w takiej sytuacji ocenić, czy unieważnienie planu miejscowego ma wpływ na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. W tego rodzaju postępowaniu niezbędne jest przede wszystkim dokonanie oceny powodów, z uwagi na które sąd administracyjny wyeliminował uchwałę z obrotu prawnego. Powyższe oznacza, że brak jest zatem automatyzmu w stwierdzaniu nieważności decyzji zależnej, w razie uprzedniego stwierdzenia nieważności innej decyzji albo aktu prawa miejscowego, który był podstawą jej wydania. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zależnej jest samodzielnym postępowaniem, w którym, dokonując oceny przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, należy zbadać i uwzględnić również fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tego innego, wcześniej wydanego aktu, w szczególności powody, z uwagi na które doszło do jego unieważnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Całkowicie błędne jest zatem stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, wskazujące, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kutnowskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę cmentarza nie ma znaczenia fakt unieważnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem w dacie wydania tej decyzji obie uchwały Rady Miejskiej w Kutnie dotyczące planu miejscowego nie były wyeliminowane z obrotu prawnego. Istotne znaczenie ma natomiast fakt, że w przedmiotowej sprawie powołane wyroki sądowe, na mocy których stwierdzono nieważność uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego podstawą wydania decyzji Starosty Kutnowskiego z [...] czerwca 2017 r., uprawomocniły się już po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, zakończonego wydaniem [...] lipca 2018 r. decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skoro zatem organ nadzoru w dacie wydawania decyzji nie miał podstaw prawnych do przejęcia, że uchwały te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, to nie miał on tym samym możliwości dokonania oceny, czy powyższa okoliczność stanowiła rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonywał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. O ile zatem Sąd ten błędnie przyjął, że dla oceny prawidłowości wydanej decyzji w sprawie rozbudowy cmentarza nie ma znaczenia okoliczność dotycząca wydania opisanych powyżej wyroków sądowych dotyczących planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, to należy mieć na uwadze, że okoliczność ta może zostać zbadana jedynie w trakcie postępowania administracyjnego, w którym organ nadzoru będzie mógł dokonać kontroli w trybie nadzwyczajnym decyzji Starosty Kutnowskiego pod kątem wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z unieważnieniem przedmiotowych uchwał. W niniejszej sprawie organ nadzoru jak wykazano wyżej nie miał takiej możliwości, a zatem nie mógł ocenić, czy unieważnienie planu miejscowego miało wpływ na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. Kwestia ta może być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w związku z wystąpieniem nowej okoliczności powodującej istotną zmianę stanu prawnego wywołaną unieważnieniem planu miejscowego, która nastąpiła już po zakończeniu postępowania decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r. Decyzja ta jako zgodna z prawem nie może być natomiast uchylona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pomimo zatem błędnego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, wyrok ten odpowiada prawu, a uchybienie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych przyczyn powołana na wstępie podstawa kasacyjna nie może odnieść oczekiwanego skutku. Także podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 32 ust. 4a ustawy -Prawo budowlane nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przepis ten nie może być uznany za rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę. Stosownie do art. 32 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 (zgodnie z którym roboty budowlane można co do zasady rozpocząć tylko na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę). Należy mieć na uwadze, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie ma miejsce w sytuacji wystąpienia łącznie trzech przesłanek, tj. naruszenie prawa miało charakter oczywisty; charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Brak jest podstaw aby uznać, że taki przypadek zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli bowiem organ administracji architektoniczno- budowlanej wyda pozwolenie na budowę pomimo wcześniejszego rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych, np. z powodu braku wiedzy o tym fakcie, to nie oznacza to, że takie roboty budowlane mogą zostać uznane za legalne i prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę, a także że pozwolenie to jest z tego powodu rażąco narusza prawo. Ustalenie bowiem, że doszło do naruszenia art. 32 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane, może uzasadniać wszczęcie odrębnego postępowaniu w przedmiocie samowoli budowlanej - w trybie art. 48 albo 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane, a zatem nie może być badane w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Bezzasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, bowiem organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie. Późniejsze natomiast stwierdzenie na mocy wyroków sądowych nieważności uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego podstawą wydania decyzji Starosty Kutnowskiego z 7 czerwca 2017 r., nie może być podstawą do postawienia organowi zarzutu dotyczącego błędnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Również oparty na nieusprawiedliwionych podstawach jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, który wskazuje zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie oraz pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Niezasadny jest także w tym kontekście zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa dotyczący niezamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia rozstrzygnięcia co do stanowiska w zakresie zarzutów podniesionych przez skarżących, bowiem podkreślić należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich zarzutów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Bezzasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 ppsa, polegający na wadliwym przedstawieniu przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy i pominięcia okoliczności wynikających z akt sprawy. Brak bowiem odniesienia się m. in. do pisma (wniosku) Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skierowanego do Wojewody Łódzkiego z [...] sierpnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nie był objęty przedmiotem niniejszego postępowania, który został zainicjowany wnioskiem skarżących z [...] lipca 2017 r. Z tych przyczyn Sąd nie miał obowiązku przeprowadzenia z tego dokumentu dowodu uzupełniającego w rozumieniu art. 106 § 3 ppsa. Mając zatem na uwadze, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa.