II OSK 3781/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1628/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. we W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1628/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. we W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. wydaną na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789, z późn. zm.) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. ustalił na wniosek [...] Sp. z o.o. plan remediacji zanieczyszczonego terenu przy pl. J. we W. obejmującego obszar działek [...] obręb S. W pkt IV lit. b powyższej decyzji określono termin zakończenia remediacji na dzień 31 grudnia 2016 r. Pismem z 24 stycznia 2017 r. spółka wystąpiła do tego organu o zmianę decyzji z [...] czerwca 2015 r. w związku z przekroczeniem terminów rozpoczęcia i zakończenia remediacji z przyczyn technicznych. Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. RDOŚ we W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji z [...] czerwca 2015 r. z uwagi na złożenie wniosku po terminie obowiązywania decyzji, który upłynął z dniem 31 grudnia 2016 r. Pismem z 21 marca 2017 r. spółka złożyła do RDOŚ we W. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] lutego 2017 r. Jednocześnie z wnioskiem przedłożyła zażalenie na to postanowienie. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. RDOŚ we W. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła spółka. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie RDOŚ we W., wskazując, że zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Wniosek spółki z 21 marca 2017 r. dotyczył przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie RDOŚ we W. z [...] lutego 2017 r., zatem organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku był Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie z [...] marca 2017 r. należało uchylić jako wydane z naruszeniem właściwości, a wniosek z 21 marca 2017 r. zostanie rozpatrzony przez organ właściwy tj. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Odrębnym postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił spółce przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie RDOŚ we W. z dnia [...] lutego 2017 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1729/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddali skargę spółki na to postanowienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2017 r. uchylające postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą we W.. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że w postępowaniu przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska skarżąca domagała się merytorycznego rozpoznania jej wniosku związanego z możliwością prolongowania terminu do przeprowadzenia remediacji wynikającej z wykonania decyzji z [...] czerwca 2015 r. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy zobowiązany jest do wydania merytorycznej decyzji co do określenia terminu obowiązku wykonania decyzji z [...] czerwca 2015 r. albo też do nakazania organowi I instancji ponownego przeprowadzenia postępowania w celu rozpoznania istoty sprawy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że wniosek skarżącej z 21 marca 2017 r. dotyczył przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie RDOŚ we W. z [...] lutego 2017 r., którym na podstawie art. 61a k.p.a. odmówiono [...] sp. z o.o. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji RDOŚ we W. z [...] czerwca 2915 r. w zakresie zmiany terminów rozpoczęcia remediacji i zakończenia remediacji. Zgodnie z art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Z kolei § 2 tego przepisu stanowi, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Natomiast zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organem właściwym w sprawie przywrócenia terminu jest organ administracji publicznej, który jest właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji. Od tej zasady przepis art. 59 § 2 k.p.a. przewiduje wyjątek, bowiem zgodnie z tym przepisem o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia, czyli organ wyższego stopnia niż organ właściwy w sprawie, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). Organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia wydaje w tym zakresie postanowienie o przywróceniu terminu lub postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Postanowienie takie nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia (jest ostateczne). Ze względu na fakt, że kończy ono postępowanie, stronie służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że niezrozumiałe jest twierdzenie skargi, że w przedmiotowej sprawie organ uprawniony był do wydania merytorycznej decyzji co do określenia terminu obowiązku wykonania decyzji z [...] czerwca 2015 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] sp. z o.o. we W., podnosząc zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów przedstawionych przez skarżącą w skardze oraz niewyjaśnienie zasadniczych powodów rozstrzygnięcia, nieprzytoczenie w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienia. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Tymczasem Sąd nie tylko zaniechał obowiązku dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z art. 134 p.p.s.a., ale nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącej, nie wyjaśnił zasadniczych powodów swojego rozstrzygnięcia, nie przytoczył podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Sąd w przypadku zarzutów ograniczył się do stwierdzenia, iż nie zasługują one na uwzględnienie, ewentualnie do przytoczenia treści przepisów, na które skarżąca sama powołała się już w swoich zarzutach. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do uchybienia polegającego na niezbadaniu istoty sprawy, powtórzeniu wyłącznie argumentacji skarżonego postanowienia oraz w efekcie tego błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a także zawarciu w treści uzasadnienia sprzecznych wniosków w zakresie ustaleń faktycznych, na których Sąd oparł wydane orzeczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem skargi w tej sprawie było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uchylające postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] lutego 2017 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie tego organu z [...] lutego 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z [...] czerwca 2015 r. ustalającej plan remediacji. Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu wydał organ niewłaściwy, gdyż o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 k.p.a.). Sprawa dotyczyła więc rozstrzygnięcia ściśle procesowego związanego z właściwością organu odwoławczego do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Natomiast skarżąca spółka żądała w skardze rozpoznania merytorycznego przez organ odwoławczy jej wniosku o zmianę decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z [...] czerwca 2015 r. ustalającej plan remediacji. Żądanie to jest nieuzasadnione, albowiem postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji nie zostało skutecznie wszczęte, gdyż postanowieniem z [...] lutego 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. odmówił wszczęcia tego postępowania, a postępowanie zażaleniowe od tego postanowienia zakończyło się odmową przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał zaskarżone w tej sprawie postanowienie uchylające postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] lutego 2017 r. o odmowie przywrócenia terminu oraz równocześnie postanowienie z [...] maja 2017 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] lutego 2017 r. Skarga spółki na to ostatnie postanowienie została oddalona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1729/17. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji ustalającej plan remediacji nie zostało więc skutecznie wszczęte, zatem organy nie mogły odnieść się merytorycznie do wniosku strony o zmianę decyzji. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów przedstawionych przez skarżącą w skardze oraz niewyjaśnienie zasadniczych powodów rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym pierwszym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnie, na czym jego zdaniem polegało naruszenie przez Sąd I instancji tych przepisów, nie podał, do których zarzutów podniesionych w skardze Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie wskazał też, które ustalenia faktyczne zostały błędnie poczynione przez organ, zwłaszcza, że sprawa dotyczyła kwestii ściśle procesowej. Ogólnikowe uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej, będące w zasadzie powtórzeniem treści przepisów ustawy uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do takich zarzutów i dokonanie kontroli wyroku Sądu I instancji pod kątem wskazanych przez stronę naruszeń prawa. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.