II OSK 377/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1178/24 w sprawie ze skargi P. Spółka z o.o. spółka jawna w K. na uchwałę Nr V/85/24 Rady Miasta Krakowa z dnia 19 czerwca 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 3 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1178/24 w wyniku rozpoznania skargi P. Sp. z o.o. sp. j. w K. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 19 czerwca 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (m.p.z.p.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu MW.4: w części tekstowej w zakresie § 4 ust. 1 pkt 7 dotyczącego słów "lub podziemnych’’ oraz części tekstowej § 9 ust. 3, a także części graficznej w zakresie obejmującym wyznaczenie strefy zieleni w terenach zabudowy; w pozostałym zakresie zaś skargę oddalił. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 12 lipca 2024 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na m.p.z.p. zarzucając naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7 i pkt 9, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), dalej: u.p.z.p., poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, nieuzasadnione ograniczenie prawa własności oraz naruszenie zasady równości, a to poprzez: a) błędne i niezgodne z celem planu (§ 3 pkt 1 i 2 uchwały) zdefiniowanie w § 4 ust 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały "nieprzekraczalnej linii zabudowy", poza którą nie mogą być sytuowane podziemne części budynków. Podziemne części budynków (całkowicie zagłębione poniżej poziomu terenu) pozostają bez wpływu na ład urbanistyczny, co przy jednoczesnym zdefiniowaniu nieprzekraczalnych linii zabudowy dokładnie wzdłuż elewacji części nadziemnych istniejących i planowanych budynków na terenie MW.4, (ale także i innych jednostek planistycznych) stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Powyższe uniemożliwia poprawę obsługi komunikacyjnej obszaru (§ 3 pkt 2 uchwały) oraz racjonalne wykorzystanie terenów niezabudowanych i tworzy przestrzeń niekorzystną dla użytkowników (§ 3 pkt 1 uchwały), poprzez wprowadzenie zakazu realizacji garaży podziemnych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania budynków, poza obrysem elewacji ich części nadziemnych. Brak możliwości realizacji garaży podziemnych poza liniami zabudowy ustalonymi w powyższy sposób, drastycznie ogranicza ekonomicznie uzasadnioną możliwość zabudowy nieruchomości skarżącej; b) wyznaczenie w § 9 ust. 3 lit. a-c uchwały cyt. "strefy zieleni w terenach zabudowy" bez podstawy prawnej (ani w ustawie, ani w rozporządzeniu nie przewidziano delegacji do wyznaczania "strefy zieleni"), sprzecznie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, nakazującą rozdzielać tereny o rożnym przeznaczeniu lub rożnych zasadach zagospodarowania liniami rozgraniczającymi oraz oznaczyć właściwym oznaczeniem literowym zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia. Przedmiotowe strefy zieleni nie są terenami zabudowy, gdyż zgodnie z § 9 ust. 3 lit. b lit. a uchwały, na ich terenie ustalono zakaz zabudowy (a zatem całkowicie odmienną zasadę zagospodarowania niż dla terenów zabudowy). Wyznaczenie "stref zieleni w terenach zabudowy" przy jednoczesnym ustanowieniu dodatkowego warunku (ani w ustawie, ani w rozporządzeniu nie przewidziano takiego ograniczenia) dla minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego, polegającego na konieczności zachowania min. 30 % powierzchni biologicznie czynnej cyt. "na gruncie poza obrysem obiektów budowlanych (w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych)" stanowi drastyczne ograniczenie możliwości lokalizowania budynków na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej m.in. MW.4. Natomiast ustanowienie na ww. terenie trzech konkurujących ze sobą ograniczeń zabudowy, tj.: wskaźnika terenu biologicznie czynnego, wskaźnika terenu biologicznie czynnego na gruncie oraz strefy zieleni, stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Natomiast w połączeniu z liniami zabudowy jw. praktycznie uniemożliwia racjonalną ekonomicznie zabudowę nieruchomości skarżącej, co również nie czyni zadość celom planu określonym w § 3 pkt 1 i 2 skarżonej uchwały. W uzasadnieniu podano, że w uchwale w § 4 ust. 1 pkt 7 ustalono definicję "nieprzekraczalnej linii zabudowy" przewidującej zakaz lokalizowania poza tą linią również części budynków znajdujących się pod ziemią (części podziemnych budynków). Ten zabieg spowodował, że w sposób drastyczny ograniczona została, ekonomicznie uzasadniona możliwość zabudowy nieruchomości albowiem dla wykorzystania teoretycznie dopuszczalnej do wybudowania powierzchni użytkowej mieszkań, konieczne byłoby wybudowanie garaży podziemnych na 3 kondygnacjach podziemnych, co w gigantyczny sposób podrażałoby koszty realizacji - do poziomów nieakceptowalnych rynkowo. Organ wyznaczając linie zabudowy poprzez konkretne w istocie zaprojektowanie kształtów i lokalizacji budynków wykroczył poza swoje ustawowe kompetencje - przekroczył granice władztwa planistycznego. Przyjęte zapisy w zaskarżanej uchwale naruszają prawo własności i w sposób nieuzasadniony ograniczają prawa właściciela. Skarżąca wyjaśniła, że taka regulacja wpłynie negatywnie na funkcje urbanistyczne albowiem wszystkie miejsca parkingowe przy dopuszczalnym wykorzystaniu możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej będą musiały zamiast być lokalizowanymi wyłącznie pod ziemią, być lokalizowane w dużej części na powierzchni. To zaprzeczenie idei, na jaką w uzasadnieniu dla rozstrzygnięć planu wskazuje organ. Uzasadnieniem było stworzenie przyjaznej dla mieszkańców, stanowiącej pewną konsekwentną kontynuację sąsiedztwa, zabudowy nowoczesnego osiedla, a definicją z § 4 ust 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały, w zestawieniu z wrysowaniem w plan obrysów budynków, doprowadzi się do czegoś kompletnie odmiennego. W dalszej kolejności zwrócono uwagę na zastosowanie na jednym terenie MW.4 jednocześnie trzech rożnych ograniczeń zabudowy, dotyczących lokalizacji terenów biologicznie czynnych stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy. Natomiast zestawienie bardzo wysokiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, równego 50%, z koniecznością zachowania 30% powierzchni biologicznie czynnej na gruncie przy jednoczesnym ustaleniu "strefy zieleni w terenach zabudowy" między obrysami elewacji projektowanych budynków (w której również obowiązuje zakaz zabudowy) czyni racjonalne zaprojektowanie budynków niemalże niemożliwym. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że ustalenia każdego planu miejscowego ingerują w uprawnienia prawnorzeczowe, jednakże ingerencja ta w wymiarze prawnym pozostaje w pełni uzasadniona. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Skarżonej uchwale zarzucono m. in. naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. W przepisach tych wyznaczono katalog wartości uwzględnianych nie tylko w planach miejscowych, lecz również w innych aktach planowania przestrzennego, w szczególności w Studium (w niniejszej sprawie jest to Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. w brzmieniu ustalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 lipca 2014 r.). Teren MW.4 w skarżonym planie miejscowym, o którym mowa w skardze, znajduje się w obszarze, dla którego obowiązują wytyczne studium gminnego dla terenu MW - teren zabudowy wielorodzinnej. W zakresie standardów przestrzennych studium wyznacza: zabudowa wielorodzinna w formie małych domów mieszkalnych, bloków mieszkalnych i osiedli mieszkaniowych; powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) (w tym położonych w strefie kształtowania systemu przyrodniczego) min. 50%. W zakresie wskaźników zabudowy studium wyznacza: wysokość zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 25m; udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 30%, a dla działek lub ich części położonych w pasie o szerokości 100 m wzdłuż ul. [...]. W granicach analizowanego obszaru występuje: obszar o wysokim walorze przyrodniczym (wg mapy roślinności rzeczywistej); strefa kształtowania systemu przyrodniczego (fragmentarycznie); siedliska chronione. Przytoczone powyżej zapisy studium w porównaniu z ustaleniami skarżonego planu miejscowego dla terenu MW.4 w opinii strony przeciwnej jednoznacznie dowodzą zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium. W skarżonym planie wyznaczono strefę obniżonej wysokości na potrzeby zachowania harmonii architektonicznej oraz zapewnienia komfortu życia mieszkańcom. Ograniczenie wysokości zabudowy miało na celu stworzenie stopniowania zabudowy w celu lepszego nasłonecznienia i wentylacji przestrzeni, jak również zrównoważeniu wysokości w terenach sąsiadujących. Kwestionowany w skardze § 9 ust 3 uchwały ustanawiający strefę zieleni w terenach zabudowy miał na celu odsunięcie wysokiej zabudowy wielorodzinnej (16m) od niskiej zabudowy jednorodzinnej (lim) obszar ten ma pełnić kluczową rolę w poprawie jakości życia mieszkańców. Przy wyznaczaniu stref zieleni w zainwestowanej części terenu MW.4 - w otoczeniu istniejących budynków przy ul. [...] - brano pod uwagę aktualne zagospodarowanie; ochroną objęto już istniejącą zieleń towarzyszącą zabudowie, w formie gazonów, rabat kwiatowych czy ogrodów przynależnych mieszkaniom. Pozostałe strefy zieleni wyznaczono w oparciu o procedowane decyzje w zakresie warunków zabudowy, z wykorzystaniem materiałów udostępnionych przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K., z uwzględnieniem m.in. planowanej obsługi komunikacyjnej. Wprowadzenie terenów zielonych ma za zadanie przyczynić się także do zwiększenia estetyki otoczenia, tworząc przyjazne przestrzenie, które będą sprzyjać rekreacji i relaksowi przyszłych mieszkańców. Planowana roślinność poprawia także mikroklimat, redukując hałas i zanieczyszczenia, co ma pozytywny wpływ na zdrowie mieszkańców. Rada wyjaśniła także, że w związku z sąsiadującymi terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczono strefę obniżonej wysokości. W kontekście powyższego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z brzmieniem § 9 ust. 3 uchwały w strefie zieleni ustanowiono zakaz lokalizacji budynków oraz miejsc parkingowych. Dopuszczono jednak lokalizację: obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej, dojść i dojazdów, terenowych urządzeń sportu i rekreacji, placów zabaw, wiat śmietnikowych. Należy zatem stwierdzić, że obszar strefy zieleni nie jest całkowicie wyłączony z zabudowy i istnieje możliwość jego zagospodarowania w określony sposób. Tak ukształtowana strefa zieleni stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i nie pozostaje w sprzeczności z inwestycyjnym przeznaczeniem tego terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie sądu Rada Miasta K., uchwalając przedmiotową uchwałę w stosunku do strony skarżącej przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Sąd wyjaśnił, że odnośnie zapisu zamieszczonego w § 4 ust 1 pkt 6 o treści "ilekroć w uchwale jest mowa o nieprzekraczalnej linii zabudowy - należy przez to rozumieć linię, poza którą nie można sytuować nowych bądź rozbudowywanych budynków oraz ich nadziemnych lub podziemnych części" wskazać należy, że w ocenie sądu, narusza on władztwo planistyczne gminy, ogranicza bowiem własność strony skarżącej w sposób nieuprawniony, nie wynikający z obiektywnego porządku prawnego. Zgodnie z art 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Linii zabudowy nie można legalnie wyznaczyć dla podziemnych części budynku, takich jak podziemne parkingi, ponieważ części te nie zbliżają zabudowy do granic działki drogowej a wyznaczenie takiej linii nie służy celom, dla jakich linia ta jest wyznaczana tj. nie przemawiają za tym względy bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz uwarunkowania urbanistyczne. Wyznaczenie linii zabudowy dla części obiektu budowlanego zlokalizowanego pod powierzchnią ziemi jest nie tylko sprzeczne z celem wyznaczania tego parametru, ale narusza też w sposób nieuprawniony prawa właścicieli gruntów, do racjonalnego wykorzystania terenu. Jest powszechnie wiadomym, że wobec lawinowego wzrostu liczby samochodów, problematycznym, nie tylko na terenie K., jest zapewnienie im wystarczającej liczby miejsc parkingowych. Wszelkie ograniczenia w tym przedmiocie, jak minimalizowanie powierzchni podziemnych parkingów przez wyznaczanie im linii zabudowy, jest nie tylko nieuprawną ingerencją w uprawnienia właścicielskie, ale też wydaje się być działaniem nieracjonalnym i ograniczającym powierzchnie terenów zielonych, wobec konieczności zapewnienia wystarczającej i określanej planem miejscowym liczby miejsc parkingowych dla terenów zabudowy wielorodzinnej, które z natury rzeczy są powierzchniami utwardzonymi. W ocenie Sądu, skarżony zapis jest zatem nielegalny. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że zapisy zamieszczone w § 9 ust 3 skarżonej uchwały tj. wyznaczenie stref zieleni w terenach zabudowy, naruszają zasady sporządzaniu planu, w tym przekraczają władztwo planistyczne gminy. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada gminy ma oczywiście instrumenty aby chronić istniejącą zieleń w ramach zabudowy mieszkaniowej przez wyznaczanie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki ale też przez wyznaczanie w obszarów zieleni urządzonej, bądź nieurządzonej. Nie może jednak, ustalać przeznaczenia terenów pod zieleń w obszarach, które w planie mają przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, znacznie ograniczając możliwość zabudowy tych działek. Stanowi to też naruszenie władztwa planistycznego. Nadmiernie ogranicza bowiem prawo własności, nie wykazując interesu społecznego, który te ograniczenia by uzasadniały. Sąd odnosząc się do prawnej możliwości ustalania stref zieleni (z zakazem zabudowy) na terenach o przeznaczeniu pod zainwestowanie kubaturowe (czy to pod zabudowę mieszkaniową, czy usługową bądź przemysłów) wskazał, że o takich strefach nie ma mowy tak w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i Rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo (m.in.) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W niniejszej sprawie działki skarżących położone są na terenie rozgraniczonym od innych, oznaczonym jako MW.4. Charakterystyka przeznaczenia tego terenu, jako terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej uwidoczniona jest w planie. Podstawowe przeznaczenie tego obszaru, to zabudowa wielorodzinna z określonymi w planie wskaźnikami zabudowy, w tym wskaźnikiem terenu biologicznie czynnego. W obszarze MW.4 minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego to 50%, przy czym min. 30 % na gruncie poza obrysem obiektów budowlanych (§ 19 ust 3 pkt 5 uchwały). Istnienie w tym terenie stref zieleni, dla których obowiązują ustalenia zawarte w całego § 9 ust 3 obejmujące nakazy ochrony zieleni z uwzględnieniem zachowania wykształconego drzewostanu, wprowadzania zieleni wysokiej i niskiej poprzez nowe nasadzenia i uzupełnienia oraz wprowadzanie nowych układów kompozycyjnych zieleni, a także zieleni o formie i skali dostosowanej do skali danego wnętrza urbanistycznego a także zakaz lokalizacji budynków, z wyjątkiem ich części podziemnych i miejsc parkingowych (postojowych) naziemnych, są z tymi zapisami sprzeczne. Wyznaczona linia zabudowy zakazuje bowiem lokalizacji poza tą linią powierzchni podziemnych budynku, natomiast zapis zamieszczony w § 9 ust 3 pkt b a dopuszcza lokalizowanie części podziemnych budynków w strefach zieleni, a więc poza liniami zabudowy. Graficznie strefa ta nie jest oddzielona od terenu MW.4 liniami rozgraniczającymi, nie ma też osobnego symbolu. Wewnątrz terenu MW.4 jest tylko oznaczona ukośnymi zielonymi liniami. W ocenie Sądu doszło tu do naruszenia przepisów dotyczących zasad tworzenia terenów o określonym przeznaczeniu. W planie nie określono bowiem terenu o innym przeznaczeniu (np. zieleni nieurządzonej), oddzielonej liniami rozgraniczającymi od trenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dla której prawodawca lokalny wyznacza powierzchnie biologicznie czynną (obszar wolny od zabudowy) w wartości określonej procentowo, ale w obszarze zabudowy wielorodzinnej, oprócz wyznaczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnego, ustanowiono dodatkowo strefy zieleni. W tym stanie rzeczy niejasna jest relacja pomiędzy pojęciem powierzchnia biologicznie czynna (w obszarze MW.4, jak mowa wyżej, jest to wielkość 50% - przy czym min. 30 % na gruncie poza obrysem obiektów budowlanych) oraz strefy zieleni w terenach zabudowy, gdzie można realizować dojścia, dojazdy i wiary śmietnikowe. Skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta K. zaskarżając wyrok w pkt I. i III. sentencji i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 9356 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez częściowe stwierdzenie nieważności skarżonego planu, pomimo nienaruszenia przez Radę Miasta K. w sposób istotny zasad sporządzania planu oraz sporządzenia planu zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi; 2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), dalej: p.u.s.a. oraz w zw. z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), dalej: u.s.g. poprzez przyjęcie jako podstawy częściowego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia 19 czerwca 2024 r. kryterium celowości, w sytuacji gdy jedynym kryterium sprawowania kontroli nad samorządem terytorialnym jest kryterium legalności; 3) art. 147 § 1 w zw. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 101 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia 19 czerwca 2024 r. w części, co do której Strona Skarżąca nie posiadała interesu prawnego; 4) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p., ust 3 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.), dalej: k.c. w powiązaniu z art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że ustalenia planistyczne dla terenu MW.4 w postaci wyznaczenia strefy zieleni w terenach zabudowy (§ 9 ust 4 uchwały) oraz objęcia nieprzekraczalną linią zabudowy podziemnych części budynków (§ 4 ust 1 pkt 7 uchwały) zostały dokonane z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych doprowadziłoby Sąd do uznania, że organy Gminy Miejskiej K. dokonały prawidłowego wyważenia interesów, a ustalenia skarżonego planu miejscowego stanowią rezultat analiz wynikających z treści dokumentacji planistycznej, w tym zapisów Studium oraz faktycznych uwarunkowań istniejących na terenach będących przedmiotem skarg, wprowadzone zaś ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości nie są nieproporcjonalnie do celu i nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego, albowiem zmierzają do realizacji celów skarżonej uchwały; 5) art. 15 ust 2 pkt 1 w zw. z art 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu z przepisami § 4 ust 1 i 2 oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587), dalej: rozporządzenie, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wyznaczenie na części nieruchomości strefy zieleni w terenach zabudowy stanowi wyznaczenie wzajemnie sprzecznego i wykluczającego się przeznaczenia z terenem przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW.4), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych doprowadziłoby Sąd do uznania, że objęty strefą zieleni teren stanowi dopełnienie funkcji terenu przeznaczonego do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW.4), z którym nie pozostaje w sprzeczności; 6) art 15 ust 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez sąd I instancji, że nie jest możliwe objęcie nieprzekraczalną linią zabudowy podziemnych części budynku, podczas gdy prawidłowa wykładania powołanych przepisów winna prowadzić do uznania, że objęcie nieprzekraczalną linią zabudowy części podziemnych budynku jest zgodne z prawem i nie narusza w sposób istotny zasad sporządzania planu. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i wydanie wyroku reformatoryjnego polegającego na oddaleniu skargi skarżącej w tym zakresie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Rady Miasta Krakowa kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 147 § 1 w zw. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 101 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia 19 czerwca 2024 r. w części, co do której skarżąca Spółka nie posiadała interesu prawnego. Należy wskazać, że Sąd I instancji rozpoznając niniejszą sprawę nie zastosował reguł orzekania adekwatnych do przedmiotu kontrolowanego aktu. Pominął bowiem w końcowej ocenie aspekt procesowy wynikający z charakteru skargi złożonej przez stronę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem skarżącej Spółce wyznaczona została legitymacja do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, jako właścicielowi nieruchomości objętej planem, którego postanowienia naruszyły jej interes prawny. W orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniano, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Tym samym przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004; wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 ONSA i WSA 2005/1/2; wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12). Podkreślić należy, że w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA z dnia: 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1883/07, 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 978/08, 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1087/08, 18 września 2015 r. sygn. akt II OSK 37/14, 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych uwag uprawnione jest wnioskowanie, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinno obejmować te jej ustalenia, które pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyeliminowanie z obrotu planu miejscowego w szerszym zakresie wywołuje skutki prawne wobec innych podmiotów nie biorących udziału w postępowaniu sądowym i niemogących przez to bronić własnego interesu w sprawie. Z kolei w piśmiennictwie wyrażony został pogląd, że chociaż ustalenia planu miejscowego odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, to regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. W tym ujęciu plan miejscowy jest jakby zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości, podjętych w drodze uchwały rady gminy (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2008 str. 140). Wskazuje się również, że plan miejscowy jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek (zob. Aspekty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego, pod red. W. Szwajdlera, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, str. 50). Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wniesienie skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego przez jeden podmiot nie zamyka drogi do zaskarżenia tej samej uchwały przez inny podmiot. W takiej sytuacji sąd administracyjny może rozpoznać kolejną skargę w granicach naruszenia indywidualnego interesu skarżącego, a w konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić w części dotyczącej interesu prawnego skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na to, że w przypadku planu miejscowego adresowanego do większej liczby właścicieli nieruchomości, sąd administracyjny nie jest w stanie orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Odróżnić więc trzeba te wszystkie treści, które odnoszą się do ogółu adresatów, od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym. Konieczna w tym zakresie kontrola nie jest zatem możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku (por. wyroki NSA z dnia: 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1087/08, 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14, 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 115/15). Uwzględniając przedstawione uwarunkowania należy przyjąć, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt - w zakresie zasad i trybu jego sporządzenia - czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skarg nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego. Oczywiście nie można wykluczyć potrzeby stwierdzenia nieważności całego planu wówczas, gdy wadliwość przyjętych w nim rozwiązań nie pozwala na wyodrębnienie terenów mogących funkcjonować samodzielnie. Każdorazowo jednak sąd administracyjny musi przy orzekaniu mieć na uwadze skutki prawne, społeczne i finansowe wynikające z całościowego uchylenia planu miejscowego. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki tych kwestii nie rozważył należycie, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Jak zwróciła uwagę skarżąca kasacyjnie Gmina nieruchomości skarżącej Spółki nie obejmują całego terenu MW4, a jedynie jego część, pozostałe nieruchomości stanowią własność innych podmiotów. Okoliczność ta nie była w ogóle przedmiotem analizy Sądu I instancji, który stwierdził nieważność wskazanych przepisów planu w stosunku do całości obszaru MW 4, w żaden sposób tego nie uzasadniając, co uniemożliwia kontrolę instancyjną tego orzeczenia. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji oceni czy został naruszony interes prawny skarżącej spółki w odniesieniu do działek, której jest właścicielem i dopiero pozytywna odpowiedź na to pytanie będzie stanowiła podstawę do dalszej oceny, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności postanowień planu w szerszym zakresie i dlaczego. W tej sytuacji bezprzedmiotowe było na tym etapie odnoszenie się do pozostałych zarzutów kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.