II OSK 376/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 412/23 w sprawie ze skargi W. B. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 maja 2023 r. nr IR-IV.7721.24.2022.6 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek G. sp. z o.o. z siedzibą w N. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA) wyrokiem z dnia 14 grudnia 2023 r., II SA/Po 412/23, oddalił skargę W. B. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego (dalej Wojewoda) z dnia 29 maja 2023 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę po wyroku z dnia 21 września 2022 r., II SAB/Po 149/22, Starosta Ostrowski (dalej Starosta) postanowieniem z dnia 29 listopada 2022 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147, art. 149 § 1, art. 150 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostatecznym postanowieniem o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, a następnie decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r. odmówił uchylenia postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 29 maja 2023 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty z 24 marca 2023 r. Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika, aby organ w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Starosty z dnia 22 lipca 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie Starosty z 23 marca 2022 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Starosty z dnia 22 lipca 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę zostało bowiem uchylone przez Wojewodę postanowieniem z 10 maja 2022 r., który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy rozstrzygał o umorzeniu postępowania, które się w ogóle nie toczyło, co powoduje, że wydanie zaskarżonego postanowienia było niemożliwe. Wbrew stanowisku organu nie można umorzyć postępowania, czyli procesowo zakończyć postępowania, które formalnie nie było prowadzone. Przepisy k.p.a. są w tym przypadku bardzo restrykcyjne i wymagają w pierwszym etapie rozstrzygnięcia formalnego w postaci wydania postanowienia o wznowieniu postępowania lub też postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Z powyższych względów nie ulega wątpliwości, iż sprawa z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Starosty z 22 lipca 2021 r. (znak: RPA.6740.1.78.2020) została już zakończona. W ocenie WSA, wydane postanowienie o odmowie wznowienia postępowania nie jest dotknięte wadą nieważności, ponieważ postanowienie to ma charakter wyłącznie formalny i sprowadza się do uznania niedopuszczalności wszczęcia ponownie postępowania. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazał organ, wystąpiła przesłanka przedmiotowa, bowiem wniosek został już rozstrzygnięty. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym - błędnym ustaleniu przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało; - art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na niestwierdzeniu nieważności postanowienia Starosty Ostrowskiego z dnia 24 marca 2023 r.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia Wojewody Wielkopolskiego i Starosty Ostrowskiego, tj. na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu; II. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego, polegające na jego zastosowaniu przez Wojewodę (na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji); art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego, polegające na jego niezastosowaniu przez Wojewodę (na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia rażąco naruszającego prawo); art. 149 § 3 k.p.a. traktowanego jak przepisy prawa materialnego, polegające na jego zastosowaniu przez Starostę (na wydaniu kolejnego orzeczenia, bez kolejnego wniosku, w przedmiocie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy sprawa była już rozstrzygnięta (zmienił się stan faktyczny sprawy); art. 156 § 1 pkt 2 k. w zw. z art. 126 k.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego, polegające na jego niezastosowaniu przez Wojewodę i niestwierdzeniu nieważności postanowienia Starosty, w sytuacji, gdy orzeczenie to wydane zostało w istocie bez wniosku (podania - żądania) strony; art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego, polegające na jego niezastosowaniu przez Wojewodę - na niestwierdzeniu nieważności postanowienia Starosty, w sytuacji, gdy orzeczenie to zostało wydane w sytuacji, gdy sprawa była już ostatecznie rozstrzygnięta (sprawa została ostatecznie załatwiona); art. 153 i art. 170 p.p.s.a. traktowanych jak przepisy prawa materialnego, polegające na ich błędnym zastosowaniu zarówno przez Starostę, jak i przez Wojewodę - organy te popełniły błąd subsumcji niewłaściwie uznając, iż ocena prawna i wskazanie zawarte w wyroku WSA w Poznaniu upoważniało do wydania kolejnego orzeczenia (bez kolejnego wniosku) w przedmiocie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy sprawa była już ostatecznie rozstrzygnięta (zmienił się stan faktyczny sprawy). W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania G. sp. z o.o. z siedzibą w N. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Decydujące znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że wyrokiem z dnia 11 października 2022 r., II SA/Po 573/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 lipca 2022 r., którą Wojewoda po rozpoznaniu odwołania "G." Sp. z o.o. z/s w N., uchylił decyzję Starosty z 12 listopada 2020 r. i orzekł o odmowie uchylenia decyzji Starosty Ostrowskiego z 15 maja 2020 r. z uwagi na brak zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2025 r., II OSK 2758/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną W. B. wniesioną od powyższego wyroku WSA. W wyrokach tych prawomocnie przesądzono, że W. B. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Ostrowskiego z 15 maja 2020 r. Podkreślić zatem trzeba, że skoro prawomocnie uznano, Iż skarżący kasacyjnie nie był stroną w postępowaniu głównym, tj. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z 15 maja 2020 r., to – abstrahując od okoliczności niniejszej sprawy – także przy założeniu, że w odniesieniu do postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania powyższej decyzji Starosty były – nawet poważne – nieprawidłowości, nie miały one wpływu na wynik przedmiotowej sprawy, bowiem kwestie wznowienia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji zostały rozstrzygnięte ostatecznie w sposób, który nie prowadzi do wstrzymania wykonania tej decyzji, przez co uznać należy, że taki wynik sprawy nie narusza prawa. Powyższe czyni zbędnym szczegółowe rozważanie poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, ponieważ żaden z nich nie ma wpływu na fakt, że podmiot, w stosunku do którego prawomocnie ustalono, że nie miał przymiotu strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Ostrowskiego z 15 maja 2020 r., przymiotu takiego nie ma również w postępowaniu w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania tej decyzji Starosty. Z uwagi na powyższe wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie podlegały uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania. Zastosowanie ma w tej sytuacji ogólna zasada wyrażona w art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.