II OSK 1494/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1561/24 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr 844/OPO/2024 w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2024 r., VII SA/Wa 2611/24, oddalił skargę L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "Spółka") na postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej "Wojewoda") z dnia 25 kwietnia 2024 r. w przedmiocie wznowienia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.), po rozpatrzeniu zażalenia K. L., K. L., J. S., M. L., M. W., T. S., W. W., A. B., M. E. K., M. K., uchylił postanowienie Starosty Warszawskiego Zachodniego (dalej "Starosta") z 27 listopada 2023 r. odmawiające wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z 13 października 2021 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Skargę na ww. postanowienie Wojewody złożyła Spółka. WSA w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd podał, że w świetle chronologii zdarzeń w zakresie postępowania wznowieniowego i motywów podjętego przez organ I instancji postanowienia z dnia 27 listopada 2023 r., podzielił stanowisko Wojewody, że postanowienie to, jako wadliwe, obligowało organ odwoławczy do wyeliminowania go z obrotu prawnego albowiem w wyniku powołania kilku podstaw wznowieniowych we wniosku, brak było podstaw do wszczynania (prowadzenia) kilku postępowań wznowieniowych, gdyż wniosek taki dotyczy jednej "sprawy" administracyjnej, zakończonej ostateczną decyzją w prowadzonej wcześniej "sprawie" administracyjnej. Sąd podniósł, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że sprawa będąca przedmiotem danego (jednego) postępowania jest rozstrzygana jedną decyzją administracyjną, co oznacza, że "w sprawie" zakończonej decyzją ostateczną może toczyć w danym czasie jedno postępowanie w "sprawie", bez względu na liczbę podstaw wznowienia określonych przez podmiot domagający się zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, które stanowią tylko wskazanie możliwej wadliwości zakończonego wcześniej postępowania (nie wszystkie muszą zostać zweryfikowane pozytywnie). W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko Wojewody, że w związku z tym, iż w jednym wniosku z dnia 29 grudnia 2021 r. skarżący i inni wnioskodawcy powołali się na kilka podstaw wznowienia skierowanych do decyzji nr 1668/2021, to stwierdzić należało, że w sprawie zakończonej tą decyzją mogło być prowadzone tylko jedno postępowanie wznowieniowe co do wskazanych podstaw wznowienia. Ponieważ zaś postanowieniem z dnia 28 lutego 2022 r. o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr 1668/2021, Starosta otworzył ponownie postępowanie w sprawie, która była już raz ostatecznie rozstrzygnięta, to tym samym uznać należało, że tym "legalnym", niezaskarżalnym aktem procesowym, pozostającym w obrocie prawnym, zainicjował wszczęcie trybu nadzwyczajnego pozwalającego na zbadanie czy rzeczywiście wystąpiły przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 4, pkt 5 i pkt 6 k.p.a. W opinii Sądu, skoro w sprawie doszło do objęcia jednym podaniem żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty z 13 października 2021 r. o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, pkt 5 i 6 k.p.a., niedopuszczalnym było prowadzenie wielu postępowań, ale kontynuowanie wznowionego już postępowania postanowieniem z dnia 28 lutego 2022 r., w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na zasadzie przyjęcia, iż dopiero po ustaleniu czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż bez własnej winy strona nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, ocenie podlegać może wpływ okoliczności z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. na byt prawny ostatecznej decyzji, albowiem w przypadku ich zgłoszenia wnioskodawca musi być stroną postępowania, zaś konieczne w niej czynności procesowe należało podejmować w ramach postępowania zainicjonowanego postanowieniem z dnia 28 lutego 2022 r. Dlatego też organ nadzoru prawidłowo uznał, że z powyższych względów, wobec ujawnionych w toku postępowania uchybień organu I instancji, postanowienie Starosty z dnia 27 listopada 2023 r., jako wadliwe, był obowiązany wyeliminować z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd, bowiem nie dostrzegł, iż postanowienie Starosty z 27 listopada 2023 r. ("Postanowienie 2023") zmierzało do wywołania skutków wskazanych przez organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu, tj. prowadzenia czynności w ramach postępowania wznowieniowego na podstawie postanowienia Starosty z 28 lutego 2022 r. ("Postanowienie 2022"), w sytuacji gdy skutki prawne jakie wywoływało w obrocie Postanowienie 2023 - odmowa wznowienia po złożeniu "nowych" wniosków w przedmiocie wznowienia - wskazują, że Starosta dostrzegł, że w sprawie zachodzi ryzyko uruchomienia dwóch odrębnych postępowań wznowieniowych dotyczących tej samej ostatecznej decyzji. Z tego względu organ w pełni zasadnie wydał Postanowienie 2023 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Doszło w tym miejscu do odmowy wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Sąd nie dostrzegł także, że w świetle art. 149 § 3 k.p.a. organ I instancji nie był uprawniony do wydania innego rozstrzygnięcia niż odmowa wznowienia postępowania. Po otrzymaniu wniosku o wznowienie organ prowadzący postępowanie może dokonać rozstrzygnięcia w zakresie wznowienia postępowania albo odmówić jego wznowienia. Organ nie jest przy tym uprawniony do podjęcia innego rozstrzygnięcia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 3 w zw. z art. 16 oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że organ I instancji nie był władny do wydania Postanowienia 2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy z art. 149 § 3 k.p.a. wynika wyraźnie, że organ oceniając wniosek o wznowienie postępowania może albo wznowić postępowanie albo odmówić wznowienia. W tym zakresie nie jest możliwe wydanie innego rozstrzygnięcia. Dla przedmiotowej sprawy kluczowe jest, że w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzone jest już postępowanie w sprawie wznowienia na podstawie Postanowienia 2022. Powoduje to, że podjęcie innego rozstrzygnięcia przez Starostę zmierzałoby do postawienia zarzutu res iudicata, zaś ewentualna decyzja kończąca takie postępowanie byłaby dotknięta wadą nieważności; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 6 i art. 7 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie przez Sąd, że Starosta zobowiązany jest do działania w granicach oraz na podstawie prawa, co implikowało obowiązek zastosowania jednego z rozstrzygnięć wskazanych przez ustawodawcę w art. 149 k.p.a., tj. wznowienia bądź odmowy wznowienia postępowania. Wydanie innego rozstrzygnięcia byłoby naruszeniem obowiązujących regulacji prawnych, w tym przede wszystkim zasady legalizmu. Wskazałoby ponadto na dowolność w działaniu organu I instancji; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie tej regulacji i pominięcie jej w rozważaniach, w sytuacji gdy sporządzenie uzasadnienia Postanowienia nastąpiło w sposób nieodpowiadający wymogom stawianym w tym przepisie. Uzasadnienie Postanowienia, mimo swojej obszerności jest wewnętrznie sprzeczne - Sąd za Wojewodą z jednej strony akcentuje konieczność uchylenia Postanowienia 2023 i prowadzenie postępowania wznowieniowego na podstawie Postanowienia 2022, z drugiej zaś pomija skutki prawne jakie wywołało w obrocie Postanowienie 2023, tj. umożliwiło prowadzenie postępowania wznowieniowego na podstawie Postanowienia 2022. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie zaskarżonym postanowieniem Wojewoda uchylił postanowienie Starosty z 27 listopada 2023 r., odmawiające wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. z wniosku szeregu osób fizycznych. Wojewoda wskazał, że we wniosku o wznowienie wnioskodawcy powołali się na podstawy z art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a. oraz że postanowieniami z 28 lutego 2022 r. Starosta wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a z 7 marca 2022 r. z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że skoro wnioskodawcy w jednym wniosku powołali kilka podstaw wznowieniowych, to mogło być prowadzone tylko jedno postępowanie wznowieniowe. W opinii Wojewody, wobec objęcia jednym podaniem żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 k.p.a., niedopuszczalnym było prowadzenie wielu postępowań, ale kontynuowanie wznowionego już postępowania postanowieniem z 28 lutego 2022 r., w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na zasadzie przyjęcia, iż dopiero po ustaleniu czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż bez własnej winy strona nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, ocenie podlegać może wpływ okoliczności z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 kpa na byt prawny ostatecznej decyzji, albowiem w przypadku ich zgłoszenia wnioskodawca musi być stroną postępowania. WSA podzielił stanowisko Wojewody, że skoro Starosta postanowieniem z 28 lutego 2022 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z 13 października 2021 r., to tym postanowieniem zainicjował wszczęcie trybu nadzwyczajnego pozwalającego na zbadanie czy rzeczywiście wystąpiły przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 kpa i dlatego nie mógł jako organ I instancji wydać "kolejnego" postanowienia z 27 listopada 2023 r. Wbrew argumentacji zawartej w zarzutach podniesionych w skardze kasacyjnej powyższe stanowisko Wojewody i Sądu I instancji jest prawidłowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że wznowienie postępowania może nastąpić jedynie, jeśli wniesione zostało przez podmiot uprawniony, a nadto zachowane zostały warunki formalne skuteczności wniosku o wznowienie, w tym podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie i opiera się na jednej z wyliczonych wyczerpująco w k.p.a. podstaw wznowienia (wyrok NSA z 13 września 2023 r., II OSK 3042/20, LEX nr 3629809). W sytuacji, gdy postępowanie wznowieniowe prowadzone jest na wniosek strony, organ jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku inicjującym takie postępowanie i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. To strona postępowania decyduje o jego zakresie przez wskazanie we wniosku, na której z ustawowych podstaw opiera swój wniosek. Tym zaś zakresem są związane organy administracyjne (wyroki NSA z 2 czerwca 2023 r., III OSK 2633/22, LEX nr 3725742; z 9 listopada 2021 r., II OSK 3335/18, LEX nr 3349988). Jeżeli strona podnosi kilka podstaw wznowieniowych, to należy rozpoznać je w jednym postępowaniu. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają powyższego stanowiska. Zaskarżony wyrok nie został zatem podjęty z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a. (zarzut 1 skargi kasacyjnej), art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 3 w zw. z art. 16 oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (zarzut 2), art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 6 i art. 7 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. (zarzut 3) i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (zarzut 4). Powyższe zarzuty nie znalazły bowiem usprawiedliwionych podstaw w realiach niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.