II OSK 373/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 562/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.

II OSK 373 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Bielsku- Białej na podstawie art. 11a ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.- zwanej dalej ustawą o Państwowej Straży Pożarnej), art. 104 K.p.a., § 38 ust. 2 rozporządzania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.- zwanej dalej ustawą o transporcie kolejowym) nakazał [...] S.A. w W. Zakład Linii Kolejowych w S.– właścicielowi linii torów kolejowych przebiegających przez Leśnictwo Z. i węzła kolejowego Zabrzeg – Czarnolesie dokonać następującej czynności: oczyszczenie do warstwy mineralnej pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii torów kolejowych przebiegających przez obszar Leśnictwa Z. i węzła kolejowego Zabrzeg – Czarnolesie oddziały: 13a, 13c, 14a, 14b, 198f, 201a, 201b, 201c, 202c, 202d, 204a, 204b, 205a, 205b, 205c, 205d, 205f, 213d w Nadleśnictwie B. Termin wykonania oznaczono na dzień 30 kwietnia 2012 r. Jak podkreślono w uzasadnieniu decyzji, źródłem zagrożenia pożarowego może być nagrzewanie się układów hamulcowych (np. w przypadku awarii) do stopnia powodującego zablokowanie i rozerwanie rozgrzanych elementów wraz z ich rozrzutem na znaczne odległości W odwołaniu od powyższej decyzji [...] S.A. podniosły, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma podstaw, aby nakładać wskazany w skarżonej decyzji obowiązek na nią jako zarządcę linii kolejowej, bowiem do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zobowiązani są właściciele lasów. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że nałożenie przedmiotowego obowiązku wynika z art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej analiza przepisu art. 55 ustawy o transporcie kolejowym prowadzi do wniosku, że jest to norma określająca uprawnienie w zakresie dyspozycji gruntem, a ustawodawca nie użył w tym przypadków słów "ma obowiązek", czy "jest zobowiązany", a nie można domniemywać obowiązków obywateli i innych podmiotów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na treść art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, art. 3 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.- zwanej dalej ustawą o ochronie przeciwpożarowej) oraz § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., stwierdzając, że w akcie tym w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) nie określono jednoznacznie podmiotów zobowiązanych do wykonania pasów przeciwpożarowych, ale odesłano do przepisów właściwych ustaw. Nie oznacza to jednak, że regulacja ustawowa nie wskazuje podmiotów zobowiązanych do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych. Zawarte w uprzednio obowiązujących rozporządzeniach, postanowienia wykraczały poza zakres delegacji ustawowej przewidzianej w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Wskazując na art. 13 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.- zwaną dalej ustawą o lasach) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż ostatni z ww. przepisów nie wskazuje wśród wymienianych czterech, podstawowych pasów przeciwpożarowych pasa oddzielającego las od kolei. Przepisy tego rozporządzenia nie regulują, zatem wykonywania tych pasów. Techniczną kwestią wykonania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych zajmuje się natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Przywołane rozporządzenie w § 9 określa sposób wykonywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch. Analiza powyższych uregulowań oznacza zdaniem Sądu, że z ustawy o lasach dla ich właścicieli wynika obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 w.w. rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w zakresie pasów przeciwpożarowych, o których mowa w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. kwestia podmiotów obowiązanych do wykonania pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych uregulowana została w ustawie o transporcie kolejowym. Na podstawie tej ustawy, stosownie do przepisu art. 54 wydane zostało również przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. Cytując treść art. 17 ust. 1 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, Sąd podkreślił, że prawo zarządcy, o którym mowa w ostatnim z ww. przepisów, dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej. W tym zakresie Sąd wskazał na definicję pojęć "zarządcy infrastruktury kolejowej" (art. 4 pkt 7) i "infrastruktury kolejowej" (art. 4 pkt 1 tej ustawy) oraz art. 15 ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Tym samym, stosownie do art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy, [...] S.A. są podmiotem obowiązanym do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie zarządzanych przez nie linii kolejowych. Art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym dotyczy możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową celem prowadzenia prac niezbędnych dla ruchu pociągów, co nie jest sprzeczne z twierdzeniem, że urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych znajduje przy tym swoje potwierdzenie także w dalszych regulacjach tej ustawy, w tym w art. 56, z którego to wyraźnie wynika, że to zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie, nienależącym do zarządcy. Z tych też przyczyn, nie do przyjęcia jest twierdzenie skarżącej, w myśl którego, to na właścicielach lasu miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych. Sąd zwrócił przy tym uwagę na istotne znaczenie ustalenia źródła zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, którym jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że to z art. 17 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym wynika, iż obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych spoczywa na zarządcy tych linii. Dlatego też nakładając w sprawie na skarżącą obowiązek oczyszczenia do warstwy mineralnej pasów przeciwpożarowych, organ nie naruszył przepisów § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, a także art. 54 tej ustawy w związku z § 9 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz art. 9 ust.1 w związku z ust. 3 ustawy o lasach i § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r. Organ prawidłowo przedstawił swoją argumentację odnośnie podmiotu zobowiązanego, która znajduje potwierdzenie w przedstawionych powyżej rozważaniach prawnych, jak również w wykładni przyjętej w orzecznictwie. Ze wskazanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjni (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.: 1. art. 17 ust. 1 w związku przepisem art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym przez przyjęcie, że z przepisów tych wynika obowiązek skarżącego urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, 2. art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach w związku z § 10 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405) przez uznanie, że właściciel lasu nie ma obowiązku wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak wskazano w uzasadnieniu kasacji, skarżąca jako zarządca infrastruktury kolejowej swoją działalnością nie stwarza żadnego zagrożenia pożarowego dla lasów położonych wzdłuż linii kolejowych, bowiem jest przewoźnikiem kolejowym, zaś zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy o transporcie kolejowym zarządca infrastruktury ma prawo do urządzania i utrzymania za odszkodowaniem pasów przeciwpożarowych. Nie ciąży, zatem na nim żaden obowiązek prawny urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Nie jest natomiast wykluczone wykonanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych przez właściciela lasów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem w niej przedstawiony sprowadzał się do ustalenia, czy art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym nakłada na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązek urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych, czy też jak chce tego autor kasacji stanowi tylko prawo zarządcy do działania w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, iż nie budziło wątpliwości w sprawie, w którym akcie prawnym wymienionym w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. należy poszukiwać podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych na terenach leśnych wzdłuż linii kolejowych. Kwestia ta jest uregulowana tylko w ustawie o transporcie kolejowym. Zdaniem jednak strony skarżącej, oparcie kontrolowanej w sprawie decyzji na przepisie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, świadczy o nałożeniu na skarżącą Spółkę obowiązku bez podstawy prawnej. Przechodząc do rozpoznania tak przedstawionego problemu, zauważyć trzeba, iż w myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym na zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych nałożono obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową oraz ochronę środowiska. W nawiązaniu do zawartych w kasacji wywodów należy stwierdzić, iż ochrona przeciwpożarowa nie stanowi jedynego obowiązku wymienionego we wskazanym wyżej przepisie, jak i zarządca nie jest jedynym podmiotem w tej normie prawnej wymienionym. Powyższy przepis ma niewątpliwie charakter ogólny, nie wskazuje, bowiem ani w jaki sposób obowiązki w niej wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ustawy o transporcie kolejowym. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. W odniesieniu do pasów przeciwpożarowych szczególnie istotna jest treść art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W ust. 1 pkt 3 tego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Kolejne ustępy regulują kwestię wzajemnych rozliczeń związanych m.in. z wykonywaniem tych pasów. Posłużenie się w tej normie prawnej zwrotem "ma prawo" wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem tych pasów na gruncie nienależącym do zarządcy, inaczej mówią zarządca "ma prawo" dysponowania określonym gruntem w celu realizacji obowiązków w normie tej wskazanych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Co istotne, wybudowanie tych pasów i ich utrzymanie nie zależy od uznania zarządcy, ale jest jego obowiązkiem normatywnym. Wskazuje na to wyraźnie treść § 38 cyt. wyżej rozporządzenia, tj. "lasy (...) oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi", z uwzględnieniem ust. 2 tego przepisu. Wobec powyższego, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym). Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące rażącego naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Nałożenie kontrolowaną w sprawie decyzją obowiązku znajdowało swoje źródło we wskazanych wyżej przepisach prawa. Także w świetle powyżej przedstawionej argumentacji za pozbawiony uzasadnionych podstaw uznać trzeba zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach w związku z § 10 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. Powyżej zaprezentowane stanowisko znajduje również swoje odzwierciedlenie w jednolitym w tej kwestii orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 473/12; z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1068/12; z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1135/12; z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1513/12; z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1583/12- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.