II OSK 3704/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 358/19 w sprawie ze skargi W. B. na czynność Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do odbywania szkolenia specjalizacyjnego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. w sprawie ze skargi W. B. na czynność Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy skierowania do odbywania szkolenia specjalizacyjnego, w punkcie 1, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, zaś w punkcie 2, zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Wojewoda Łódzki odmówił W. B. wydania skierowania do odbywania szkolenia specjalizacyjnego, gdyż w terminie do dnia [...] listopada 2018 r. nie zostało mu przyznane przez Okręgową Izbę Lekarską w L. prawo wykonywania zawodu po ukończonym stażu podyplomowym. W dniu [...] marca 2019 r., W. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na rozstrzygnięcie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2019 r. Wojewoda Łódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę. W ocenie Sądu organ administracji odmawiając skarżącemu skierowania do odbywania szkolenia specjalizacyjnego naruszył przepis § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 stycznia 2013 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz.U. z 2013 r., poz. 26 ze zm.; dalej "rozporządzenie"). Sąd I instancji stanął na stanowisku, że piętnastodniowy termin, o którym mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia nie jest terminem prawa materialnego. Dla uznania, że dany termin jest terminem prawa materialnego konieczne jest ustalenie, że jego niezachowanie ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy (np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym). Skutek niezachowania terminu musi jednak wynikać z konkretnej normy prawnej i nie może być określony na podstawie domniemania. W niniejszej sprawie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, w ocenie Sądu, nie wynika, że niezachowanie terminu 15 dni przez wojewodę powoduje wygaśnięcie prawa lekarza do otrzymania skierowania do odbywania szkolenia specjalizacyjnego. Treść wymienionego przepisu nie wskazuje takiego skutku, a więc brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do uznania, że jest to termin prawa materialnego. Sąd uznał, że piętnastodniowy termin, o którym mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia, jest terminem instrukcyjnym. Zaznaczył, że terminy określone dla organu administracji z reguły służą zapewnieniu sprawności postępowania i ich przekroczenie co do zasady nie wywołuje skutków prawnych negatywnych dla strony. Są to z reguły terminy porządkowe. Taki też charakter należy przyjąć co do piętnastodniowego terminu do wydania przez wojewodę skierowania, o którym mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Sąd zaznaczył, że podstawową przesłanką wydania skierowania przez wojewodę jest zakwalifikowanie lekarza do odbywania szkolenia specjalizacyjnego. W sytuacji gdy lekarz, po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania, został zakwalifikowany do odbywania szkolenia specjalizacyjnego, to powinien otrzymać skierowanie do odbycia takiego szkolenia. Przedstawienie przez lekarza dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza", aczkolwiek jest przesłanką ważną i niezbędną do wystawienia skierowania, ma jednak charakter tylko formalny. Pewne opóźnienie w złożeniu tego dokumentu, w ocenie sądu, nie może uniemożliwiać wydania skierowania przez wojewodę skoro lekarz został wcześniej zakwalifikowany do odbycia szkolenia. Odmowa wydania skierowania w takim przypadku (tzn. gdy dokument "Prawo wykonywania zawodu lekarza" złożono z opóźnieniem) byłoby, zdaniem Sądu, zbyt rygorystyczną oceną wymogu formalnego w sytuacji, gdy lekarz przeszedł postępowanie kwalifikacyjne z wynikiem pozytywnym. W związku z czym termin wystawienia przez wojewodę skierowania, o którym mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia, należy traktować jako mający charakter porządkowy. Zdaniem Sądu, dopuszczalne jest wystawienie przez wojewodę skierowania po upływie piętnastodniowego terminu określonego w § 7 ust. 4 rozporządzenia w przypadku złożenia przez lekarza dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza" z pewnym opóźnieniem. W sytuacji gdyby przyjąć odmienny pogląd, a mianowicie, że wojewoda nie może wystawić skierowania po upływie piętnastu dni od zakończenia postępowania kwalifikacyjnego (z wyjątkiem dwóch przypadków określonych w § 7 ust. 4 rozporządzenia), to i tak nie miałby on zastosowania do skarżącego. W. B. nie został bowiem pouczony przez organ administracji o terminie w jakim winien złożyć dokument "Prawo wykonywania zawodu lekarza". Jak wynika bowiem z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie nie wiedział on, że wymieniony dokument winien złożyć do [...] listopada 2018 r., a dowiedział się o tym terminie dopiero po jego upływie z korespondencji prowadzonej z wojewodą. Sąd zaznaczył, że ogłoszenie o postępowaniu kwalifikacyjnym do odbywania szkolenia specjalizacyjnego przez lekarzy, jakie ukazało się na stronie internetowej Wojewody Łódzkiego, nie zawierało informacji o terminie w jakim lekarz musi złożyć dokument "Prawo wykonywania zawodu lekarza". W szczególności brak było informacji, że lekarz zakwalifikowany do odbycia szkolenia musi złożyć wymieniony dokument w terminie [...] dni od zakończenia postępowania kwalifikacyjnego, a jeżeli uchybi temu terminowi, to nie zostanie wystawione skierowanie przez wojewodę. Okoliczność ta jest niesporna i została potwierdzona na rozprawie przez pełnomocnika organu. Sąd nie podzielił poglądu pełnomocnika organu wyrażonego na rozprawie, że wprawdzie w ogłoszeniu o postępowaniu kwalifikacyjnym nie określono terminu do złożenia spornego dokumentu lecz skarżący winien go znać, bo został on określony w § 7 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie Sądu w ogłoszeniu o postępowaniu kwalifikacyjnym obowiązkiem organu było dokładne określenie terminu, do którego lekarz ma przedłożyć dokument "Prawo wykonywania zawodu lekarza" oraz przedstawienie konsekwencji prawnych przekroczenia tego terminu. Gdyby w niniejszej sprawie wojewoda to uczynił, to odmowa wydania skarżącemu skierowania do odbywania specjalizacji byłaby w uzasadniona. Skoro jednak ogłoszenie wojewody nie zawierało wymienionych informacji (tzn. co do terminu do złożenia dokumentu oraz nie wyjaśniało konsekwencji przekroczenia terminu), to odmowa wydania skierowania nie miała racjonalnego i logicznego uzasadnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia o żądaniu strony, gdy Sąd nie zbadał istotnych aspektów sprawy. Uzasadnienie wyroku jest ogólne. Sąd nie rozważył istotnej okoliczności, że W. B. w dniu [...] listopada 2018 r. nie posiadał dokumentu: prawo wykonywania zawodu, 2) prawa materialnego, tj. § 7 ust. 4 rozporządzenia - poprzez błędną wykładnię przepisu i przyjęcie, że termin określony w przepisie jest terminem instrukcyjnym, gdy tymczasem jest to termin zawity, 3) prawa materialnego, tj. art. 16e ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 537 ze zm.) poprzez przyjęcie, że organ w ogłoszeniu o postępowaniu kwalifikacyjnym miał obowiązek podać termin w jakim lekarz ma przedstawić Wojewodzie dokument prawo wykonywania zawodu, gdy tymczasem z przepisu taki obowiązek nie wynika. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego w I instancji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Podkreślił, że dla uznania, iż dany termin jest terminem prawa materialnego konieczne jest ustalenie, że jego niezachowanie ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy. Skutek niezachowania terminu musi wynikać z konkretnej normy prawnej i nie może być określony na podstawie domniemania. Na poparcie swojego stanowiska pełnomocnik skarżącego w I instancji powołał się na uchwałę 7 sędziów NSA z 29 października 2012 r., II GPS 3/12. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie podlegała ona uwzględnieniu. Zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest uzasadniony. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła potrzeba badania z urzędu innych okoliczności niż poddane kontroli przez Sąd I instancji, a zatem nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez organ stanu faktycznego i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej czy to przez stronę, czy przez organ. Zasadniczym problemem spornym w niniejszej sprawie jest to, czy określony w § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów termin jest terminem instrukcyjnym, czy zawitym. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że termin określony w § 7 ust. 4 jest terminem instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego, terminem zawitym, w którym zakwalifikowany od odbywania szkolenia lekarz musi przedstawić dokument "Prawo wykonywania zawodu lekarza". Stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia, dokumenty, o których mowa w ust. 3, wojewoda wydaje lekarzowi zakwalifikowanemu do odbywania szkolenia specjalizacyjnego w danym postępowaniu kwalifikacyjnym po przedstawieniu przez niego dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza" albo "Prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty" w terminie nie dłuższym niż [...] dni od dnia zakończenia danego postępowania kwalifikacyjnego, a w przypadku lekarzy korzystających: 1) z urlopu macierzyńskiego, przysługującego z art. 180, art. 182¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.3)) oraz art. 12 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 237, poz. 1654) lub 2) ze zwolnienia lekarskiego na podstawie art. 92 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - w terminie późniejszym, bezpośrednio po ich zakończeniu. Przepis ten nie został w sposób jednoznaczny zredagowany. W szczególności nie wynika z niego jednoznacznie, czy termin nie dłuższy niż 15 dni od dnia zakończenia postępowania kwalifikacyjnego skierowany jest do wojewody, czy do lekarza. Analizując treść § 7 ust. 4 można mieć wątpliwości, czy to lekarz zakwalifikowany do odbywania szkolenia specjalizacyjnego powinien przedstawić dokument "Prawo wykonywania zawodu lekarza" w terminie nie dłuższym niż 15 dni od dnia zakończenia danego postępowania kwalifikacyjnego, czy to wojewoda ma w tym terminie wydać lekarzowi dokumenty, jednak może to uczynić dopiero wówczas, gdy lekarz przedstawi dokument "Prawo wykonywania zawodu lekarza". Przy przyjęciu, że termin ten skierowany jest do wojewody, a nie do lekarza, nie budzi wątpliwości, że jest to termin instrukcyjny, którego upływ nie powoduje utraty przez wojewodę kompetencji do wydania dokumentów. Jednak również przy uznaniu, że jest to termin skierowany do lekarza (na co mogą wskazywać wyjątki przedłużające omawiany termin, odnoszące się do sytuacji lekarzy, a nie wojewody), należałoby przyjąć, że jest to termin instrukcyjny, a nie termin zawity – jak uważa skarżący kasacyjnie organ. Upływ tego terminu nie powoduje bowiem dla lekarza wygaśnięcia jego prawa o charakterze materialnoprawnym, gdyż nie wynika to w sposób niebudzący wątpliwości z przepisu prawa materialnego. Termin prawa materialnego, termin zawity musi wynikać jednoznacznie z konkretnej normy prawa materialnego i nie może być domniemany. Tymczasem w sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie uznanie, że przedmiotowy termin nie jest terminem instrukcyjnym, tylko zawitym, w istocie wynikałoby jedynie z domniemania, a nie w sposób jednoznaczny z materialnoprawnego uregulowania. W rozpatrywanej sprawie termin 15 dni od dnia zakończenia postępowania kwalifikacyjnego upłynął z dniem [...] listopada 2018 r. Jak wynika z akt sprawy, "Mając na celu usprawnienie procesu wydawania skierowań w Systemie Monitorowania Kształcenia", Wojewoda wystąpił do Okręgowej Izby Lekarskiej w L. o podanie listy lekarzy, którzy na dzień [...] listopada 2018 r. uzyskali pełne uprawnienia do wykonywania zawodu. Według uzyskanej informacji skarżący w I instancji nie miał w tym dniu przyznanego prawa wykonywania zawodu, ponieważ dopiero w dniu [...] listopada 2018 r. złożył wszystkie wymagane dokumenty. Z § 7 ust. 4 nie wynika jednak, że lekarz zakwalifikowany do odbywania szkolenia specjalizacyjnego w danym postępowaniu kwalifikacyjnym musi w terminie nie dłuższym niż 15 dni od dnia zakończenia danego postępowania kwalifikacyjnego mieć przyznane prawo wykonywania zawodu lekarza, lecz że ma dokument "Prawo wykonywania zawodu lekarza" przedstawić. Przed przedstawieniem tego dokumentu wojewoda nie ma prawa wydać mu dokumentów, o których mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia. Zauważyć ponadto wypada, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 2 stycznia 2013 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów utraciło moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2019 r. Obowiązywało więc ono w listopadzie 2018 r., gdy biegł termin przewidziany w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Obecnie przepisy tego rozporządzenia już nie obowiązują, co sprawia, że nie ma potrzeby czynienia dalej idących rozważań dotyczących tej problematyki. Wystarczające dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest ustalenie, że jest to termin instrukcyjny. Zarzut naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia nie ma w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. Innym zagadnieniem podnoszonym w skardze kasacyjnej jest to, czy stosownie do art. 16e ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty, organ w ogłoszeniu o postępowaniu kwalifikacyjnym miał obowiązek podać termin w jakim lekarz ma przedstawić Wojewodzie dokument prawo wykonywania zawodu. W myśl art. 16e ust. 2 przywołanej wyżej ustawy, przed postępowaniem kwalifikacyjnym wojewoda ogłasza, na swojej stronie internetowej oraz za pomocą SMK (Systemu Monitorowania Kształcenia), liczbę miejsc szkoleniowych nieobjętych rezydenturą dla lekarzy w poszczególnych dziedzinach medycyny. Z regulacji tej nie wynika, aby wojewoda w ogłoszeniu o postępowaniu kwalifikacyjnym miał obowiązek podać termin w jakim lekarz ma przedstawić Wojewodzie dokument prawo wykonywania zawodu. Powyższe jednak dodatkowo świadczy o tym, że termin ten jest terminem instrukcyjnym, stąd brak przedstawienia w ogłoszeniu tego terminu nie ma wpływu na sytuację prawną podmiotów, do których ogłoszenie o postępowaniu kwalifikacyjnym jest skierowane. Tak więc zarzut ten również nie mógł doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Mając na względzie powyższe, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.