II OSK 361/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. S. o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr 9z/2024/MKA w sprawie ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1515/25, w sprawie ze skarg P. S.A. z siedzibą w Warszawie, M. S. i M. S. oraz A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2025 r. znak: DOR.7110.212.2024.MM w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr 9z/2024/MKA.

Wyrokiem z dnia z dnia 3 grudnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1515/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg: P. S.A. z siedzibą w Warszawie, M. S. i M. S. oraz A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2025 r. znak: DOR.7110.212.2024.MM w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. S. i M. S.oraz P. S.A. z siedzibą w Warszawie zwrot kosztów postępowania sądowego. Z kolei postanowieniem z dnia 17 marca 2026 r., sygn. akt II OZ 215/26, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1515/25, o umorzeniu postępowania zażaleniowego w tejże sprawie. W uzasadnieniu postanowienia NSA stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 grudnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1515/25, po rozpoznaniu zażalenia A. S. na postanowienie z dnia 1 października 2025 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r. w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2025 r., znak DOR.7110.212.2024.MM w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, umorzył postępowanie zażaleniowe Jak wskazał NSA, postanowieniem z dnia 1 października 2025 r. WSA w Warszawie odmówił A.S. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 kwietnia 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wg NSA rozpoznane zażalenie nie zawierało usprawiedliwionych podstaw, ponieważ stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 oraz art. 197 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Natomiast istotą ochrony tymczasowej udzielanej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest zabezpieczenie interesów strony skarżącej przez wstrzymanie wykonalności aktu administracyjnego do czasu zakończenia jego kontroli pod względem zgodności z prawem, dokonywanej przez sąd administracyjny. W konsekwencji NSA uznał, że wobec zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego przed Sądem I instancji wydaniem wyroku z dnia 3 grudnia 2025 r., Sąd ten nie miał już uprawnienia do udzielenia ochrony tymczasowej. Oznaczało to, że po wydaniu przez Sąd I instancji orzeczenia kończącego postępowanie, bezprzedmiotowe było rozpoznawanie przez ten Sąd, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. W dalszej zaś konsekwencji, bezprzedmiotowe było także rozpoznawanie zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania aktu lub czynności, a postępowanie zażaleniowe podlegało umorzeniu. W ocenie NSA drugą podstawą do umorzenia postępowania zażaleniowego była również okoliczność, że wydany w niniejszej sprawie wyrok był wyrokiem uwzględniającym skargę. W myśl zaś art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę. Nie było zatem potrzeby oceniać postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania skoro orzeczenie w sposób odmienny nie może doprowadzić do wstrzymania wykonania aktu, który został uchylony. W tym zakresie NSA stwierdził, że skoro skarga już doprowadziła do uchylenia aktu, to nie wywołuje on skutków prawnych (art. 152 p.p.s.a.) i nie podlega wykonaniu. Orzekanie o wstrzymaniu staje się bezprzedmiotowe. W końcowej części uzasadnienia NSA dodatkowo wskazał, że skoro decyzji organu pierwszej instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., to ewentualne wstrzymanie wykonania takiej decyzji byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania. Od przywołanego na wstępie wyroku z dnia 3 grudnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1515/25, A. S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną, która oczekuje na rozpoznanie. Z kolei w piśmie z dnia 22 kwietnia 2026 r. skarżący kasacyjnie, w ślad za skarga kasacyjną, złożył, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wniosek o wstrzymanie decyzji poprzedzającej uchyloną przez WSA w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uzasadniając to skutkiem prawnym wydanego w sprawie wyroku WSA, tj. uchyleniem wyłącznie decyzji organu II instancji, a pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr 9z/2024/MKA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i – co równie istotne – opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Popierając wniosek skarżący kasacyjnie podniósł, że prowadzenie robót budowlanych w sposób określony w decyzji Wojewody rodzi niebezpieczeństwo wystąpienia okoliczności powodujących znaczna szkodę oraz niebezpieczeństwo powstania trudnych do odwrócenia istotnych lub trwałych zmian w rzeczywistości (skutków), do których zaliczył: 1. postępujące uszkodzenia należącego do niego budynku położonego na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]; 2. osunięcie się skarpy zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie budynków, których jest właścicielem - powodując ich zniszczenie; 3. zniszczenie istniejącej, a należącej do niego sieci uzbrojenia w związku z kolizją inwestycji z infrastrukturą niezbędna do korzystania, m.in. z budynku mieszkalnego; 4. zniszczenie obiektu zabytkowego w postaci wiaduktu drogowego [...] – w lokalizacji [...], dz. nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] poprzez jego rozbiórkę na potrzeby realizacji inwestycji. Do wniosku załączył liczne dokumenty wraz dokumentacja fotograficzną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny może być, jak wynika z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie obowiązujący t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Trzeba też wyjaśnić, że w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy dopuszczalna była również ocena zasadności wniosku o wstrzymanie decyzji pierwszoinstancyjnej, ponieważ decyzja organu odwoławczego została uchylona i nie podlega wykonaniu (vide powołane powyżej postanowienie NSA) , natomiast decyzja organu I instancji (Wojewody Pomorskiego), jako opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności takiemu wykonaniu podlega. Na taki sposób rozpoznania wniosku o wstrzymanie zezwala wprost przepis art. 61 § 3 zd. 3. p.p.s.a. w brzmieniu: "Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". W niniejszej sprawie, jak wynika z treści decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 24 kwietnia 2024 r., rygor natychmiastowej wykonalności został nadany w oparciu o przepis art. 108 § 1 k.p.a. (" Decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia."). Udzielone zaś zezwolenie na budowę dotyczy budowy, przebudowy i rozbudowy linii kolejowej nr [...] od km 145,848 do km 156, 368 – odcinka [...], w ramach projektu [...] i zdaniem NSA nie budzi wątpliwości, że jest to inwestycja leząca w interesie społecznym (ale także i publicznym – interesie Państwa). Jej celem jest bowiem usprawnienie (poprawa) komunikacji zbiorowej, jak też transportowej oraz poprawa bezpieczeństwa ruchu kolejowego, na co zwrócił uwagę organ I instancji uzasadniając nadanie wydanej przez siebie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W tej zaś sytuacji należało wyważyć wartość dwóch dóbr: interesu społecznego oraz interesu strony, z tą uwagą, że ten ostatni należało ocenić z zastosowaniem kryteriów niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. NSA zauważa, że wskazane przez skarżącego kasacyjnie szkody mogą mieć związek przyczynowo – skutkowy z realizacją inwestycji. Skarżący kasacyjnie nie wykazał jednak, że występuje niebezpieczeństwo powstania tej szkody w rozmiarze szkody znacznej lub też trudnych do odwrócenia skutków, zważywszy choćby na przedstawioną wraz z wnioskiem dokumentację fotograficzną (zdjęcia skarpy, jej wysokości i zdjęcia rys na tynku, jak można jedynie przypuszczać w nieruchomości skarżącego kasacyjnie). Oczywiście zrozumiałe są obawy skarżącego kasacyjnie jako strony postępowania w procesie budowlanym przy realizacji tak dużej inwestycji, jednak sformułowanie tych obaw, w świetle przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., nie jest tożsame z wykazaniem przesłanek do zastosowania instytucji ochrony tymczasowej. Niebezpieczeństwo szkód musi być, wolą ustawodawcy, zawsze znaczne, a skutki każdorazowo trudne do odwrócenia. To zaś prowadzi do wniosku, że odczytywany w ten sposób interes skarżącego kasacyjnie musi ustąpić interesowi społecznemu, a wstrzymanie decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, w oparciu o przepis art. 108 § 1 k.p.a., przy rozpoczętej już budowie linii kolejowej okazało się niezasadne. Jak wskazano powyżej, na powyższą okoliczność zwrócił w sprawie uwagę NSA w uzasadnieniu wydanego w dniu 17 marca 2026 r. postanowienia. Kwestia zaś ochrony opisanego we wniosku obiektu zabytkowego łączy się ścisłe z oceną legalności wyroku Sądu I instancji i prawidłowości uchylenie przez ten Sąd decyzji organu II instancji i dokonanych w odniesieniu do tego zabytku uzgodnień przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które ściśle łączyły się z kontrolowanym przez Sąd I instancji pozwoleniem na budowę. Co oczywiste nie oznacza to jakiejkolwiek utraty przez skarżącego roszczeń odszkodowawczych kierowanych do inwestora, czy też innych podmiotów działających pod jego nadzorem lub na jego rzecz, na zasadach przewidzianych w przepisach prawa cywilnego. Co więcej, ryzyko prowadzenia robót przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego ponosi jedynie inwestor i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, czy też poniesienia odpowiedzialności cywilnoprawnej w sytuacji zmiany stanu prawnego wskutek wyroku Sądu Kasacyjnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 i 5 oraz art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.