II OSK 357/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 301/23 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 lutego 2023 r. nr 135/OPON/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 października 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 301/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej: "Wojewodą") z dnia 22 lutego 2023 r., nr 135/OPON/2023, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Radomia (zwanego dalej: "Prezydentem") z dnia 11 października 2022 r., nr 482/2022, o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i o udzieleniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę obejmującego: budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr RAD 1091A wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją techniczną na potrzeby przyłącza światłowodowego na działce o nr [...], obręb [...], ark. [...] w R.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.S., zarzucając naruszenie: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") oraz: a. art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") poprzez oddalenie skargi pomimo braku zakwestionowania przez organ prawidłowości przeprowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy: – wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został podpisany przez osobę nieumocowaną do występowania w tego rodzaju postępowaniach, – nie wyjaśniono zakresu wniosku, bowiem decyzja Prezydenta z dnia 14 stycznia 2022 r., nr 3/2022, o lokalizacji celu publicznego, warunkująca w analizowanym przypadku możliwość wystąpienia o pozwolenie na budowę, wydana została dla działek nr [...] i [...], obręb [...]; b. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 140 K.p.a. oraz art. 68 i 74 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi, pomimo braku zakwestionowania przez organ prawidłowości przeprowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie rozpatrzono całości materiału dowodowego. Pominięto bowiem dokumenty złożone wraz z pismem z dnia 20 września 2022 r. potwierdzające negatywny wpływ planowanej inwestycji na zdrowie mieszkańców nieruchomości sąsiednich; 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że nie miało miejsca uchybienie przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: "P.b.") w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez brak zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy doszło do nieuprawnionego zawężenia obszaru oddziaływania inwestycji wyłącznie do nieruchomości sąsiednich. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zabrakło ze strony organu własnej weryfikacji faktycznego obszaru oddziaływania inwestycji. W konsekwencji doszło do nieuprawnionego zawężenia kręgu stron postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe, K.S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpiła też o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zawartych w niej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.). Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia powiązanych art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w kontekście art. 64 § 2 K.p.a., wskazać należy, że w ocenie skarżącej kasacyjnie już na etapie złożenia wniosku inicjującego postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę wystąpiły poważne uchybienia obejmujące kwestie reprezentacji inwestora, jak również samego zakresu wniosku. K.S. podnosi, że naruszono art. 64 § 2 K.p.a. ("Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania"). Wyjaśniła, że dokument pełnomocnictwa załączony do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 16 maja 2022 r. obejmował umocowanie D.M. m.in. do "reprezentowania Spółki przed organami administracji publicznej we wszystkich instancjach oraz w sprawach związanych z prowadzoną przez Spółkę budową, eksploatacją, a także zakończeniem eksploatacji infrastruktury telekomunikacyjnej". Zdaniem skarżącej kasacyjnie na datę złożenia wniosku inwestycja nie dotyczyła "prowadzonej budowy". W konsekwencji przedłożone pełnomocnictwo było niewystarczające, bowiem nie obejmowało swoim zakresem samej budowy, lecz fazę przedrealizacyjną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja ta nie jest przekonująca w okolicznościach sprawy. Sama skarżąca kasacyjnie, cytując zakres umocowania, wskazuje na "sprawy związane z prowadzoną przez Spółkę budową", co należy interpretować szeroko jako zespół aktywności [...] sp. z o.o. obejmujących także samo wszczęcie procedury mającej doprowadzić do uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wątpliwości skarżącej kasacyjnie, że kwestionowana formuła pełnomocnictwa mogła stanowić podstawę do podważenia skuteczności reprezentacji wnioskodawcy. W tym kontekście nie można pomijać, że na żadnym etapie sprawy, w tym również na etapie kontroli sądowej, [...] sp. z o.o. nie zgłaszała zastrzeżeń co do swojej roli w sprawie jako inwestora ubiegającego się o pozwolenie na budowę. Tymczasem spółka została bezpośrednio zawiadomiona o toczącym się postępowaniu i to z pominięciem wspomnianej wyżej D.M. (zob. k. 89 akt sądowych). Spółka wreszcie zarówno aktywnie wypowiedziała się w piśmie procesowym (k. 156 akt sądowych), jak i była zawiadomiona o rozprawie (k. 177 akt sądowych). Skądinąd inwestycja została przez [...] sp. z o.o. już zrealizowana, co skarżąca sama zaznaczyła, składając pismo procesowe z dnia 17 października 2023 r. (k. 186 akt sądowych). W tych okolicznościach trudno zakładać, że formuła pełnomocnictwa spółki udzielonego D.M. na etapie postępowania administracyjnego miała nie umocowywać pełnomocnika do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę na rzecz spółki. W odniesieniu natomiast do samego zakresu wniosku wskazać należy, że faktycznie numeracja działek, na których zaplanowano inwestycję, uległa zmianie. W pierwotnym wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 16 maja 2022 r. wskazano bowiem działki nr [...] i [...], podczas gdy w dniu składania wniosku działki te już nie istniały. Wątpliwość tę dostrzegł Prezydent, wzywając wnioskodawcę do wyjaśnienia zakresu wniosku. W piśmie z dnia 13 lipca 2022 r. wskazano, że na skutek połączenia i podziału nieruchomości objętych wnioskiem wyodrębnione zostały działki nr [...] i [...]. Skorygowano pierwotny wniosek, oznaczając planowaną inwestycję wyłącznie na działce o nr [...]. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że w znajdującej się w aktach korespondencji mailowej inwestor udzielił lakonicznej odpowiedzi o niewydaniu "jako takiej" decyzji podziałowej. Jednakże konwersacja ta nie stanowiła sama w sobie podstawy do ustalenia zakresu skorygowanego wniosku. Wnioskodawca przedłożył również wypis z rejestru gruntów oraz mapę podziałową (k. 54-55 akt administracyjnych Prezydenta), z których wynika, że działki nr [...] i [...] powstały wskutek połączenia i podziału działek nr [...] i [...]. Co istotne w kontekście "ograniczenia" zakresu wniosku wyłącznie do działki o nr [...], wraz z połączeniem i podziałem dotychczasowych działek, doszło do zmian ich wielkości. W stanie dotychczasowym działka nr [...] obejmowała [...] ha, a działka nr [...] – [...] ha. W stanie nowym działka o nr [...] przejęła praktycznie całość powierzchni ([...] ha), pozostawiając działce o nr [...] mały fragment o wielkości [...] ha. Zrozumiałe jest więc, że we wniosku ujęto wyłącznie działkę stanowiącą dominującą część obszaru. Modyfikacja pozostawała spójna z zakresem pierwotnego wniosku i jako taka nie mogła stanowić o uchybieniach podnoszonych w skardze kasacyjnej. W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 140 K.p.a. oraz art. 68 i 74 Konstytucji RP poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, w szczególności pominięcie dokumentów potwierdzających negatywny wpływ planowanej inwestycji na zdrowie mieszkańców nieruchomości sąsiednich. Sprawdzono bowiem przedłożone przez wnioskodawcę materiały i stwierdzono, że dokumentacja jest kompletna, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Wykonano ją w sposób profesjonalny. Dołączone oświadczenie autora projektu o sporządzeniu dokumentacji oceniono jako zgodne z obowiązującymi przepisami oraz wymaganiami technicznymi. Wskazano, że nie dokonano sprawdzeń w zakresie wpływu planowanej inwestycji na zdrowie mieszkańców nieruchomości sąsiedniej ze względu na wyłączenie z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko m.in. właśnie instalacji stacji bazowych telefonii komórkowej emitujących pola elektromagnetyczne. Na mocy § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), od 4 czerwca 2022 r. uchylono odpowiednio pkt 7 § 2 i pkt 8 § 3, dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Jednocześnie do wspomnianych wyżej przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Trafnie zatem zaaprobowano stanowisko Wojewody, zgodnie z którym, mając na względzie, iż wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu 16 maja 2022 r., należało do niego zastosować przepisy nowe. Niezależnie od powyższego skarżąca kasacyjnie nie wykazała negatywnego wpływu działania stacji bazowej telefonii komórkowej o parametrach i miejscu lokalizacji określonych w decyzji organu pierwszej instancji na jej zdrowie i zdrowie pozostałych mieszkańców nieruchomości sąsiednich. Nie jest wystarczające w tym względzie odwołanie się do opublikowanego w dniu 11 maja 2015 r. na stronie internetowej EMFscientist.org Międzynarodowego Apelu Naukowców o ochronę przed ekspozycją na niejonizujące pole elektromagnetyczne, Raportu Najwyższej Izby Kontroli dotyczącego wykonywania pomiarów PEM w środowisku czy briefingu Parlamentu Europejskiego dotyczącego skutków bezprzewodowej łączności 5G dla zdrowia ludzkiego. Choć ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, a na gruncie art. 68 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, to w realiach niniejszej sprawy nie uchybiono ani przepisom ustawy zasadniczej, ani zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, uwzględniając w sposób proporcjonalny interes społeczny i słuszny interes obywateli. W kontekście oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie skarżąca kasacyjnie pozostaje w przekonaniu, że doszło do nieuprawnionego zawężenia kręgu stron postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie przez organy własnej analizy możliwości oddziaływania planowanej inwestycji na inne nieruchomości i zakresu tego oddziaływania. W ocenie skarżącej kasacyjnie już sama możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie stanowić powinna wystarczającą przesłankę do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do powyższego, należy przede wszystkim podnieść, że skarżąca uzyskała w niniejszej sprawie ochronę w płaszczyźnie proceduralnej, gdyż jej status jako strony postępowania, nie był przez organy kwestionowany. Skarżąca skorzystała z prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. K.S. nie może natomiast stawiać się w roli reprezentanta innych podmiotów, które skargi nie wnosiły, i domagać się uznania ich za strony, zwłaszcza że w skardze kasacyjnej nie wskazuje na konkretne przekroczenia dopuszczalnych poziomów natężenia pola elektromagnetycznego w obrębie konkretnych działek sąsiednich. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448) zasadniczo dla poszczególnych pasm nadawczych dopuszczalne poziomy natężenia pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludności to wartości od 38,9 do 61 V/m w zależności od badanego pasma. Wartości te występują w obrębie badanej stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...], lecz są ograniczone do kilku metrów i to przede wszystkim wzdłuż osi głównych promieniowania anten oraz na dużej wysokości. Stąd stwierdzenie projektanta, że oddziaływanie (ponadnormatywne) inwestycji zamyka się w granicach działki nr [...], uznać należy za spójne z charakterem przedsięwzięcia opisanego w projekcie. W tym miejscu wypada odnieść się do uwag skarżącej dotyczących zestawienia pomiarów odległości konstrukcji wieży stacji bazowej telefonii komórkowej od granicy działki i zadeklarowanych zasięgów pól elektromagnetycznych emitowanych przez poszczególne anteny oraz ich zasięgów sumarycznych. Argument skargi kasacyjnej, oparty na prostym zestawieniu odległości 5,04 m od granicy działki z deklarowanym zasięgiem oddziaływania 6,4 m, pomija istotne rozróżnienie wynikające z projektu architektoniczno-budowlanego. Po analizie części konstrukcyjnej projektu, w szczególności rysunku A-1, widać bowiem, że konstrukcja wieży w rzucie poziomym jest znacznie szersza niż punkt posadowienia anten. Elementy konstrukcyjne wieży, zwłaszcza jej podstawa, są więc siłą rzeczy położone bliżej granicy działki, natomiast anteny zamontowano w centralnej części wieży – w pobliżu jej osi. Ma to zasadnicze znaczenie, ponieważ rysunki obrazujące rozkład pól elektromagnetycznych przekraczających wartości dopuszczalne dla miejsc dostępnych dla ludności odnoszą zasięgi oddziaływania właśnie do miejsc montażu anten, a nie do zewnętrznych elementów (krawędzi) konstrukcyjnych wieży. W konsekwencji nie można utożsamiać odległości najbliższego elementu konstrukcyjnego od granicy działki z odległością punktu emisji od tej granicy; przyjęte w projekcie zasięgi oddziaływania, rozpatrywane w rzucie od miejsc montażu anten, nie prowadzą do przekroczenia granic działek sąsiednich. Uzupełniając powyższe, wypada dodać, że problematykę statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy rozpatrywać z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 P.b. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. Art. 28 ust. 2 P.b. zawęża pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W art. 3 pkt 20 P.b. z kolei ustawodawca zdefiniował obszar oddziaływania obiekt jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego "na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". W rozpatrywanym przypadku nie ma podstaw do stwierdzenia, aby obszar oddziaływania projektowanej inwestycji kształtował się tak, jak sugeruje K.S.. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że rozpoznając niniejszą sprawę, miał na uwadze obawy skarżącej kasacyjnie związane z możliwym oddziaływaniem projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na jej nieruchomość oraz na osoby tam przebywające. Sąd dostrzega, że zagadnienie oddziaływania pól elektromagnetycznych pochodzących od infrastruktury telekomunikacyjnej jest obecnie przedmiotem debaty publicznej, zarówno na poziomie ogólnokrajowym, jak i lokalnym, a także aktywności organizacji społecznych zajmujących się tą problematyką. Z tej perspektywy zrozumiałe jest, że wniesienie skargi do sądu pierwszej instancji, a następnie skargi kasacyjnej wiązało się z rzeczywistym niepokojem skarżącej o sposób korzystania z jej nieruchomości i bezpieczeństwo osób na niej przebywających. Nie zmienia to jednak granic kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Kontrola ta jest kontrolą legalności działania administracji publicznej, wykonywaną pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. Sąd nie zastępuje zatem ustawodawcy w ocenie celowości przyjętych rozwiązań prawnych ani nie kształtuje dodatkowych wymogów materialnoprawnych niewynikających z obowiązujących przepisów. W rozpoznawanej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji musiała zostać dokonana w granicach powszechnie obowiązującego prawa, w tym regulacji określających dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposób weryfikacji dotrzymania tych poziomów. Jak wskazano wyżej, w aktualnym stanie prawnym dla samej inwestycji polegającej na lokalizacji i realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej ustawodawca nie przewidział odrębnej procedury zakończonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie oznacza to jednak, że problematyka oddziaływania takich instalacji pozostaje poza kontrolą prawną. Poza obowiązkiem sprawdzenia przez organ architektoniczno-budowlany zgodności przewidzianego oddziaływania instalacji przez pryzmat norm określających dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku (o czym wyżej), ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "P.o.ś.") zawiera w Dziale VI Tytułu II odrębne przepisy dotyczące ochrony przed polami elektromagnetycznymi. Zgodnie z art. 121 P.o.ś. ochrona ta polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska przez utrzymywanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej poziomów dopuszczalnych albo co najmniej na tych poziomach, a w razie ich niedotrzymania, przez zmniejszanie tych poziomów co najmniej do dopuszczalnych. Istotne znaczenie ma przy tym art. 122 P.o.ś., który przewiduje określenie, w drodze rozporządzeń, zarówno dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności, jak i sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Z kolei art. 122a ust. 1 P.o.ś. nakłada na prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, w tym instalacji radiokomunikacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, obowiązek wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia, a także każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy mogącej mieć wpływ na zmianę poziomów tych pól. Ustawodawca przewidział również obowiązek wykonania takich pomiarów, na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, w razie zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia. Wyniki pomiarów, o których mowa w art. 122a ust. 1 P.o.ś., podlegają przekazaniu w postaci elektronicznej wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska oraz państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu w terminie 30 dni od dnia ich wykonania. Ponadto ocena poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i obserwacja ich zmian są prowadzone w ramach państwowego monitoringu środowiska, a Główny Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi okresowe badania tych poziomów. Ustawa przewiduje także corocznie aktualizowany rejestr terenów, na których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, z wyszczególnieniem przekroczeń dotyczących terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsc dostępnych dla ludności. Tym samym, choć kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie musiała ograniczać się do kryterium legalności zaskarżonej decyzji, warto dostrzegać, że obowiązujący system prawny przewiduje odrębne instrumenty weryfikacji oddziaływania elektromagnetycznego instalacji radiokomunikacyjnych już na etapie poprzedzającym ich użytkowanie, a następnie w toku ich eksploatacji. W konsekwencji nie można przyjąć, że sama lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej, przy zachowaniu ustawowo i wykonawczo określonych standardów ochronnych, stanowi naruszenie art. 68 lub art. 74 Konstytucji RP. Konstytucyjnie chronione wartości zostały bowiem w tym zakresie zabezpieczone przez normatywnie określone poziomy dopuszczalne, mechanizmy ich weryfikacji oraz obowiązki kontrolno-pomiarowe. W rozpoznawanej sprawie z projektu budowlanego, podlegającego ocenie w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, wynika, że obszar, w którym mogłyby występować poziomy pól elektromagnetycznych wyższe od wartości dopuszczalnych dla miejsc dostępnych dla ludności, nie obejmuje nieruchomości skarżącej ani innych nieruchomości sąsiednich. Obszar ten pozostaje w granicach działki inwestycyjnej, a nadto występuje na znacznej wysokości, w rejonie anten umieszczonych na wieży stacji bazowej, a więc poza miejscami dostępnymi dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 P.o.ś., to jest poza miejscami, do których dostęp jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego. Odwołanie się przez K.S. do publikacji, raportów lub stanowisk dotyczących potencjalnego oddziaływania pól elektromagnetycznych nie podważa zatem oceny dokonanej w odniesieniu do konkretnej inwestycji, jej parametrów technicznych i lokalizacji. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby na jej nieruchomości albo w innych miejscach dostępnych dla ludności miało dojść do przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 68 i art. 74 Konstytucji RP należało uznać za nieusprawiedliwiony. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że pomiary dokonane przez skarżącą, odnoszące się do faktycznego położenia granicznych elementów zrealizowanej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej względem granicy działki nie mogą być odniesione do niniejszej sprawy. Zaskarżoną decyzję wydano w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Organy koncentrowały się więc na ocenie dokumentacji projektowej, a ta wskazuje odległość od granicy działki nr [...] wynoszącą nieco ponad 5 m. Faktyczny sposób realizacji i kwestia właściwego usytuowania obiektu wiążą się z problematyką wykonania przedsięwzięcia (na podstawie pozwolenia na budowę) i podlegają kontroli nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.