II OSK 354/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 350/22 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr WI-I.7840.3.36.2022.GM w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 350/22 oddalił skargę N. spółki z o. o. z siedzibą w M. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia 5 kwietnia 2022 r., nr WI-I.7840.3.36.2022.GM w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 5 stycznia 2022 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na terenie działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w G. Po rozpatrzeniu złożonego przez spółkę odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r., nr WI-I.7840.3.36.2022.GM utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że w ramach inwestycji zaprojektowane zostało 12 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, co jest zgodne z § 5 ust. 1 uchwały Rady [...] z dnia [...], nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zawierającym wymóg m.in. 2 miejsc postojowych przypadających na 1 mieszkanie. W ramach zamierzenia zaplanowano 6 mieszkań, zatem liczba stanowisk powinna wynosić 12. W ocenie Wojewody, wbrew opisowi z projektu budowlanego, stanowiska postojowe nie będą jednak rozmieszczone na dwóch parkingach, a będą tworzyć jeden parking w rozumieniu § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). Według Wojewody zaprojektowana odległość stanowisk postojowych 3 m od granicy z działką nr [...] nie spełnia wymogu z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia, zaś odległość 7 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym - wymogu z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia. Wojewoda stwierdził także, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, do której w projekcie zaliczono 23% powierzchni utwardzeń, które nie odpowiadają definicji legalnej z § 3 pkt 22 rozporządzenia. W rezultacie powierzchnię biologicznie czynną stanowi jedynie 35,59% powierzchni terenu inwestycji. Nie został zatem osiągnięty wskazany w planie miejscowym minimalny poziom powierzchni biologicznie czynnej, który dla karty terenu 006 M/U31 wynosi 40%. Wojewoda zwrócił ponadto uwagę, że na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji pojawiło się nowe rozwiązanie projektowe, tj. mur oporowy, które powoduje, że właścicielom działek sąsiednich należało przyznać status stron w postępowaniu. Wojewoda uznał jednak, że organ pierwszej instancji zasadnie odstąpił od ponownego wezwania inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego, wobec niewypełnienia obowiązku w zakresie doprowadzenia go do zgodności z przepisami technicznymi co do odległości miejsc postojowych od granicy działki nr [...] i okien w budynku mieszkalnym na działce skarżącej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej "K.p.a.") poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego i przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów; 2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; 3) § 3 pkt 25 rozporządzenia poprzez uznanie i utożsamienie dojazdu do budynku z dojazdem do stanowisk postojowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, którym oddalił skargę, wskazał, że organ pierwszej instancji w toku weryfikacji wymogów technicznych przedłożonego projektu zagospodarowania terenu prawidłowo dostrzegł jego niezgodność z wymogami rozporządzenia w zakresie minimalnych odległości stanowisk postojowych od granic działki, określonych w § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia, a organ odwoławczy uzupełnił to stanowisko wskazaniem nieprawidłowej odległości stanowisk postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, o której mowa w § 19 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia. Według Sądu z analizy rozwiązań projektowych wynika, że w ramach inwestycji przewidziano 12 stanowisk postojowych dla 6 mieszkań w budynku, co odpowiada wymogom § 5 ust. 1 planu miejscowego, gdzie zobowiązano do zapewnienia minimum 2 miejsc postojowych na 1 mieszkanie. W projekcie budowlanym w charakterystyce zagospodarowania terenu wskazano, że przewiduje się lokalizację 12 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, rozdzielonych na dwa parkingi - jeden dla 10 samochodów, drugi dla 2 samochodów. Zamierzeniem inwestora zatem było potraktowanie tak usytuowanych stanowisk postojowych jako dwóch odrębnych parkingów, do których zastosowanie znalazłyby inne wymogi techniczne w zakresie odległości od okien w budynków mieszkalnych i granicy działki niż dla stanowisk postojowych tworzących jeden parking dla 12 stanowisk postojowych. W ocenie Sądu zaakceptowaniu stanowiska skarżącej stanęła jednak na przeszkodzie analiza załącznika graficznego obejmującego projekt zagospodarowania terenu, która nie potwierdza funkcjonowania dwóch odrębnych parkingów na działce w ramach jednej inwestycji mieszkaniowej objętej przedłożonym projektem budowlanym. Z wymiarów naniesionych na projekt zagospodarowania działki wynika, że odległość stanowisk postojowych od okien budynku mieszkalnego wynosi 7 m (zamiast wymaganej 10 m), a odległość stanowisk postojowych od granicy działki od strony sąsiadującej z działką nr [...] - 3 m (zamiast 6 m). W ocenie Sądu nie można ponadto podzielić twierdzeń skarżącej, że ciągi komunikacyjne stanowią jedynie dojazd do budynku, gdyż dojazd ten prowadzi nie tylko do budynku, ale także do miejsc postojowych, których istnienie jest niezbędne dla akceptacji inwestycji mieszkaniowej zarówno ze względu na wymogi techniczne, jak i postanowienia planu miejscowego. Istnieje oczywisty związek funkcjonalny pomiędzy stanowiskami parkingowymi a dojazdem do nich. Nadto, z projektu wynika, że 2 miejsca postojowe oraz budynki usytuowane są po jednej stronie dojazdu, zaś 10 miejsc postojowych przylega do drugiej strony tego samego dojazdu, a sporny dojazd prowadzi dalej niż do wejść do budynków, kończąc się przy ostatnim ze stanowisk postojowych. Zatem organy przyjęły prawidłowo, że w zaprojektowanym układzie część działki nr [...], na której zaprojektowano miejsca postojowe, powinna zostać uznana za jeden parking w rozumieniu rozporządzenia. Jest ona bowiem wyraźnie wydzielona od pozostałych terenów jako część przeznaczona do postoju i parkowania samochodów. Zdaniem Sądu, Wojewoda prawidłowo również uznał, że zaliczona przez skarżącą w projekcie do powierzchni biologicznie czynnej, powierzchnia utwardzeń nie odpowiada wymogom definicji legalnej z § 3 pkt 22 rozporządzenia. Tym samym nie zostało udowodnione spełnienie określonego w planie miejscowym w karcie terenu 006 M/U31 wymogu minimalnego poziomu powierzchni biologicznie czynnej, wynoszącego 40%. Skarżąca mimo zobowiązania jej przez organ pierwszej instancji do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego w powyższym zakresie, na zasadzie art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), nie skorygowała projektu budowlanego, co uzasadniało odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i jej utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy. Co do sygnalizowanych w decyzji Wojewody wskazań dotyczących zmiany przedmiotu wniosku czy też nowych rozwiązań projektowych w postaci muru oporowego Sąd przychylił się do stanowiska Wojewody, że organ pierwszej instancji zasadnie odstąpił od ponownego wzywania skarżącej do uzupełnienia projektu budowlanego, wobec niewypełnienia przez nią obowiązku doprowadzenia do zgodności z wymogami technicznymi w zakresie odległości miejsc postojowych. Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzut materialnoprawny oraz dwa zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie § 3 pkt 25 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ciąg pieszojezdny stanowiący dojście i dojazd do budynków stanowi jednocześnie integralną część parkingu. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Drugi zarzut procesowy dotyczy naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 35 Prawa budowlanego poprzez uznanie braku konieczności przeprowadzenia pełnego postępowania przez organ odwoławczy. W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać, jego zdaniem, za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów realizowanych w granicy podstawy naruszenia przepisów postępowania. Oba zarzuty procesowe są bezzasadne. Pierwszy z nich odniesiony został do art. 7 K.p.a., a zgodnie z jego treścią w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednak naruszenie tego przepisu nie zostało powiązane z żadnym innym przepisem normującym postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (P.p.s.a.) względnie dotyczącym postępowania przed organami administracji publicznej (K.p.a.), w szczególności w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz motywowania podjętego rozstrzygnięcia. Kwestionując w skardze kasacyjnej jedną z przyczyn, z powodu której oddalona została skarga, nie jest wystarczające powołanie się jedynie na zasadę ogólną postępowania administracyjnego, konieczne jest wskazanie, który konkretnie przepis (przepisy) sąd pierwszej instancji naruszył w trakcie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, a następnie przeprowadzenie wywodu, że naruszenie to, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Tymczasem pełnomocnik inwestora w procesowej podstawie kasacyjnej ograniczył się jedynie do powołania przepisu art. 7 K.p.a. i stwierdzenia, że uchybienie temu przepisowi miało wpływ na wynik sprawy. Gdyby przyjąć, że naruszenie kodeksowej zasady prawdy obiektywnej miał usprawiedliwiać drugi zarzut procesowy, odniesiony do art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 35 Prawa budowlanego, to tak skonstruowany zarzut należy uznać także za niezasadny. Oczywiście zgodzić się przyjdzie z pełnomocnikiem skarżącej, że organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji (pomijając zastrzeżenie przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a.). Organ odwoławczy jest bowiem organem merytorycznie rozpoznającym sprawę, dlatego orzekając o mocy prawnej zaskarżonej decyzji nie może ograniczyć się tylko do ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Jednak te twierdzenia, skądinąd słuszne, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie usprawiedliwiają postawionego zarzutu rozwiniętego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przede wszystkim nie można podzielić poglądu, że "postępowanie (odwoławcze) powinno być prowadzone niejako od początku i winno obejmować wszystkie elementy postępowania związanego w tym przypadku z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę". Zgodnie z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Jest to kompetencja przysługująca organom administracji obu instancji. Jednak w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nałożył już na wnioskodawcę obowiązek usunięcia konkretnych nieprawidłowości, nie zachodzi potrzeba ponowienia takiego wezwania w tej materii w postępowaniu odwoławczym. W przypadku gdy organ odwoławczy dostrzeże dalsze nieprawidłowości w projekcie budowlanym, jest uprawniony do nałożenia obowiązku ich usunięcia. Jednak, zdaniem NSA w składzie orzekającym, w sytuacji gdy nie ma to wpływu na finalny wynik sprawy, nie zachodzi bezwzględny obowiązek wydania postanowienia celem usunięcia tych dalszych nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji po stwierdzeniu nieprawidłowości przedłożonego projektu budowlanego w zakresie określonym w postanowieniu z dnia 21 czerwca 2021 r. nałożył na skarżącą, w trybie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, obowiązek ich usunięcia w wyznaczonym terminie, który uległ przedłużeniu na wniosek skarżącej. Uzupełniając projekt budowlany wprowadzono do niego nowe rozwiązanie w postaci muru oporowego wzdłuż granic działki inwestycyjnej. W odniesieniu do wskazywanych przez organ nieprawidłowości dotyczących usytuowania miejsc postojowych dla samochodów osobowych (pkt 2 postanowienia) do projektu nie wprowadzono żadnych zmian. Nie można podzielić racji pełnomocnika skarżącej, że w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organ odwoławczy przed podjęciem zaskarżonej decyzji zaniechał wydania postanowienia wzywającego do usunięcia dalszych nieprawidłowości. W zakresie dotyczącym zaprojektowanego sposobu usytuowania miejsc postojowych na działce inwestycyjnej względem sąsiedniej działki nr [...] było to zbędne, natomiast w odniesieniu do muru oporowego, nie zachodziła taka potrzeba wobec niesunięcia powyższej nieprawidłowości. Sam fakt, że częściowa zmiana projektu oznaczała, że inne osoby stałyby się stronami postępowania nie stanowi argumentu wspierającego wywodzone racje. Nie może ujść z pola widzenia, na co wskazał Sąd pierwszej instancji, że podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę było również niespełnienie wymogu planu miejscowego dotyczącego zachowania minimalnego poziomu powierzchni biologicznie czynnej wynoszącej 40 %. W tym zakresie spółka również była wezwana do usunięcia nieprawidłowości projektu (pkt 6 i 7 postanowienia z 21 czerwca 2012 r.). Analizując projekt budowlany organ przyjął, że na działce inwestycyjnej zapewniono jedynie 35,5 % powierzchni biologicznie czynnej. To zagadnienie, mające wpływ na wynik sprawy, pozostaje jednak poza podstawami skargi kasacyjnej, pełnomocnik w prowadzonym wywodzie nie zakwestionował ustaleń organu odwoławczego w tej materii. W konsekwencji uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu podstawami kasacyjnymi (art. 183 § 1 P.p.s.a.), odniesienie się do tego zagadnienia. Nie znajduje usprawiedliwienia jedyny zarzut materialnoprawny naruszenia § 3 pkt 25 rozporządzenia przez błędną wykładnię tego przepisu zawierającego definicję parkingu. Zgodnie z jego treścią przez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Z literalnej wykładni tego przepisu wynika, że parking to nie tylko stanowiska postojowe (miejsca do postoju i parkowania samochodów), ale także miejsca łączące te stanowiska, o ile służą jako dojazdy do nich. Powierzchnia terenu dzieląca stanowiska postojowe, jeśli dodatkowo - oprócz dojazdu do nich - pełni funkcję dojścia i dojazdu do budynku, nie pozbawia tego miejsca integralnej części parkingu w znaczeniu wynikającym z § 3 pkt 25 rozporządzenia. Na działkach budowlanych do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej (§ 14 ust. 1 rozporządzenia). Tzw. ciąg pieszojezdny do budynku na działce budowlanej nie zawsze stanowi przestrzeń funkcjonalnie powiązaną ze stanowiskami postojowymi i łączącymi ich dojazdami. Jeśli natomiast powierzchnia dojścia i dojazdu do budynku będzie się pokrywała z dojazdem do stanowisk postojowych, to fakt ten nie pozbawia tego miejsca dojazdu łączącego stanowiska postojowe. Nie znajduje więc usprawiedliwienia odmienna argumentacja pełnomocnika skarżącej, stąd postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 3 pkt 25 rozporządzenia przyjdzie uznać za chybiony. Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 P.p.s.a.