II OSK 352/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 711/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Sz., gmina [...] oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 711/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpatrzeniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako Spółka) na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 28 października 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Sz., gmina G., stwierdził nieważność § 17 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - pkt 2 - tereny zabudowy zagrodowej - w zakresie słów "wysokość pozostałych obiektów budowlanych – 6,0 m"; - pkt 4 - tereny rolne - w zakresie słów "wysokość pozostałych obiektów budowlanych do 6,0 m" (pkt I), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt II) oraz zasądził od Gminy G. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Gminy G. (dalej jako: "Rada Gminy" lub "organ"), zaskarżając orzeczenie w punktach I i III oraz zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj., 1) art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej jako: u.p.z.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy skutkujące stwierdzeniem nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie części zapisów uchwały Rady Gminy G. nr [...] z dnia 28 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Sz., gmina G. (zwanej w dalszej części: "Uchwałą" lub "Planem"), podczas gdy Rada Gminy G. ustalając przeznaczenie spornego terenu, określając potencjalny sposób jego zagospodarowania i korzystania z niego, ważyła interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag; 2) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy i uznanie, iż Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przysługuje prawo do tak dalekiej ingerencji w Uchwałę Rady Gminy G., że skutkuje to naruszeniem władztwa planistycznego gminy; 3) art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że rozpatrywana Uchwała w istotny sposób narusza przepisy prawa; 4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy G. przekroczyła władztwo planistyczne, co doprowadziło do przyjęcia, że został naruszony interes prawny [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.; 5) art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 733; dalej jako: specustawa) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zakazy ustanowione w Uchwale uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej; II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwanej dalej: p.u.s.a.), art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. co w efekcie doprowadziło do błędnego niezastosowania środka, o którym mowa w art. 151 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności Planu w części; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie środków przewidzianych w p.p.s.a. w postaci stwierdzenia nieważności w części Planu, pomimo tego, że Plan nie jest dotknięty wadą, która uzasadniałaby stwierdzenie jego nieważności w części; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia wyroku zawierającego pełne wyjaśnienie stanowiska Sądu i podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a w szczególności: a) niewyjaśnienia, na jakiej podstawie Sąd uznał, że wysokość do 6 m w przypadku naziemnych stacji bazowych telefonii komórkowej wykorzystującej technologię połączeń radiowych jest niewystarczająca dla prawidłowego funkcjonowania usług tego typu wobec faktu, iż [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie przedstawiła na to żadnych dowodów; b) niewyjaśnienia, na jakiej podstawie Sąd pominął fakt, że celem wprowadzonych zapisów Planu jest interes publiczny; c) niewyjaśnienia, na jakiej podstawie Sąd doszedł do przekonania, że budowa naziemnych stacji bazowych telefonii komórkowej wykorzystującej technologię połączeń radiowych na terenie objętym Planem winna mieć preferencyjne warunki niż inne inwestycje. Mając na uwadze tak skonstruowane zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych W odpowiedzi na skargę pełnomocnik [...] Spółki z o.o. w W. podniósł, że podziela argumentację i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Wobec stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani okoliczności wskazane w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył kontrolę instancyjną wyłącznie do zakresu wyznaczonego podstawami skargi kasacyjnej. Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną koncentruje się na ocenie podniesionych w niej zarzutów. Z tego względu odstąpiono od szczegółowego opisu przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, uznając, że elementy te zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji. Przywołany przepis jako lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób jednoznaczny określa ramy, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wyrok oddalający skargę kasacyjną Oś sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie wyznacza kontrola instancyjna wyroku Sądu I instancji dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy G. nr XIV/111/2019 z dnia 28 października 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Sz. Zaskarżenie dotyczy § 17 uchwały w zakresie limitów wysokości - do 6,0 m dla pozostałych obiektów budowlanych na terenach zabudowy zagrodowej (pkt 2) oraz terenach rolnych (pkt 4). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w pełni zasługuje na aprobatę. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sprowadzający się do twierdzenia o wadliwości konstrukcyjnej uzasadnienia i braku wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Zarzut ten jest bezzasadny. Sąd I instancji w sposób precyzyjny i wyczerpujący wskazał motywy, którymi kierował się stwierdzając nieważność części zapisów Planu. W szczególności za całkowicie chybioną należy uznać argumentację organu o braku postępowania dowodowego oraz niewyjaśnienia kwestii wystarczalności wysokości 6,0 m dla potrzeb stacji bazowych telefonii komórkowej (pkt II.3.a-c). Należy podkreślić, że konieczność wyniesienia anten telekomunikacyjnych ponad linię przeszkód terenowych oraz kalenice sąsiedniej zabudowy stanowi fakt powszechnie znany w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnienie tych podstawowych uwarunkowań fizycznych nie wymaga wiedzy specjalistycznej wykraczającej poza ramy swobodnej oceny dowodów, którą dysponuje sąd administracyjny. W konsekwencji przyjęcie limitów wysokości tej infrastruktury - bez merytorycznego uzasadnienia - na poziomie niższym niż dopuszczalna wysokość obiektów kubaturowych na danym obszarze należy uznać za działanie niweczące funkcjonalność inwestycji celu publicznego. Takie ograniczenie w istocie uniemożliwia posadowienie stacji bazowej zdolnej do efektywnego świadczenia usług, co czyni sporną regulację planistyczną wadliwą zarówno w sensie technologicznym, jak i prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że aby stacja bazowa mogła skutecznie komunikować się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć albo łączyć się z urządzeniami końcowymi, to jej anteny sektorowe i radioliniowe powinny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową. Wymóg ten wynika bezpośrednio ze specyfiki technologii bezprzewodowej. (zob. wyroki NSA: z 26 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 2521/23; z 19 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 824/25; z 22 stycznia 2026 r., II OSK 477/25). Należy przy tym pamiętać, że akt prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa, musi gwarantować określoną możliwość zagospodarowania terenu w sposób realny, a nie pozorny. Regulacje planistyczne powinny być formułowane tak, aby ich realizacja była obiektywnie możliwa (por. wyrok NSA z 5 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 1076/23). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że zestawienie dopuszczalnej wysokości budynków odpowiednio 10-12m z limitem dla obiektów telekomunikacyjnych - 6m, stanowiło wystarczającą i logiczną podstawę do wnioskowania o faktycznym uniemożliwieniu lokalizacji tych inwestycji. Ustalenie parametrów, które zmuszają infrastrukturę techniczną do pozostawania poniżej poziomu dachu sąsiednich budynków, stanowi w istocie pozorność dopuszczenia inwestycji celu publicznego i instrumentalne wykorzystanie władztwa planistycznego, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz ustawowymi priorytetami w zakresie rozwoju sieci łączności (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2026 r. sygn. II OSK 594/25). Pozostałe zarzuty procesowe (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.) mają charakter wyłącznie wynikowy i sprowadzają się do negowania rezultatu kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro Sąd I instancji trafnie skonstatował wadliwość zaskarżonej uchwały poprzez naruszenie prawa materialnego, był zobligowany do zastosowania środka prawnego z art. 147 § 1 p.p.s.a., co nie stanowi uchybienia proceduralnego, lecz jest istotą sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Przechodząc zaś do oceny zarzutów materialnoprawnych, za centralny punkt sporu należy uznać wykładnię art. 46 ust. 1 specustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym pojęcie ustanawiania zakazów, o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie należy interpretować szeroko - nie tylko jako zakazy wyrażone literalnie (expressis verbis), ale również jako rozwiązania planistyczne, które w sposób dorozumiany, poprzez sformułowanie nieadekwatnych parametrów technicznych, uniemożliwiają lokalizację infrastruktury. Takie rozwiązanie stoi w sprzeczności z istotą regulacji art. 46 specustawy, której celem jest zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, przez pryzmat skutku, jaki wywołują (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2022 r., II OSK 1704/19; z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1176/19). W niniejszej sprawie wykazano, że narzucone parametry prowadzą do powstania obszarów wykluczonych z rozwoju sieci, co Sąd I instancji słusznie zakwalifikował jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Za całkowicie bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podniesiony w kontekście legitymacji skarżącej Spółki (pkt 1.4). Wadliwość argumentacji organu wynika z niedostrzeżenia szczególnego charakteru art. 48 specustawy, który jako przepis o charakterze lex specialis statuuje autonomiczną podstawę zaskarżenia uchwał, wyłączając tym samym stosowanie przesłanek ogólnych. Skarżący kasacyjnie organ wadliwie utożsamia okoliczność przekroczenia władztwa planistycznego wyłącznie z naruszeniem indywidulanego interesu prawnego podmiotu skarżącego, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy kwestia ta pozostaje irrelewantna dla dopuszczalności skargi. Przedsiębiorca telekomunikacyjny korzysta ze szczególnej, ustawowej legitymacji skargowej o charakterze obiektywnym, co zwalnia go z obowiązku wykazywania naruszenia indywidualnego interesu prawnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1, art. 3 oraz art. 4 u.p.z.p., przypomnieć należy, że władztwo planistyczne gminy nie stanowi atrybutu suwerenności absolutnej, lecz jest kompetencją o charakterze związanym, realizowaną w granicach ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. zapewnienie rozwoju łączności publicznej jest integralnym elementem ładu przestrzennego i ważnym interesem publicznym. Gmina, w ramach ważenia interesów, nie może arbitralnie wyeliminować jednej z chronionych ustawowo wartości. Skoro na danym terenie dopuszczono zabudowę kubaturową o określonej intensywności i wysokości, to na mocy zasad wynikających z art. 46 ust. 1 i 2 specustawy, organ planistyczny ma obowiązek umożliwić realizację infrastruktury łączności w parametrach technicznych gwarantujących jej faktyczne i efektywne działanie. W tym kontekście, przyjęcie założeń planistycznych dopuszczających intensywną zabudowę kubaturową przy jednoczesnym wprowadzeniu limitów wysokościowych stanowiących barierę technologiczną dla niezbędnej infrastruktury telekomunikacyjnej, stanowi naruszenie zasady spójności oraz ładu przestrzennego. Wszelkie ograniczenia w tym zakresie jako wyjątki od ustawowej zasady dopuszczalności lokalizowania inwestycji celu publicznego, podlegają restrykcyjnej wykładni oraz wymagają precyzyjnego uzasadnienia merytorycznego. Wprowadzane do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zakazy i ograniczenia w lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, tylko wtedy mogą być uznane za legalne, gdy służą ochronie bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, środowiska, przyrody, zdrowia czy też zabytków (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 594/25). W niniejszej sprawie organ w żaden sposób nie wykazał racjonalności wprowadzonych limitów wysokościowych i nie uzasadnił, z jakiego powodu wskazane parametry są niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego. Konstrukcja normy planistycznej musi pozwalać jej adresatowi na możliwość ustalenia, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1430/23), tymczasem brak merytorycznej argumentacji organu czyni te ograniczenia arbitralnymi. Plan miejscowy nie może - pod pozorem regulowania parametrów technicznych zabudowy - kreować w istocie dorozumianego zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, niwecząc tym samym ustawowe priorytety w obszarze rozwoju łączności publicznej. W odniesieniu do zakreślonego przez skarżący kasacyjnie organ zakresu zaskarżenia, obejmującego orzeczenie o kosztach postępowania, należy wskazać, że zarzut ten ma charakter wyłącznie akcesoryjny wobec zaskarżenia meritum sprawy. Skoro organ zakwestionował koszty jedynie jako konsekwencję wadliwego wyroku Sądu I instancji co do istoty sprawy (naruszenia prawa materialnego lub procesowego), to oddalenie skargi kasacyjnej w zakresie merytorycznym czyni ten zarzut w całości bezprzedmiotowym. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów jest obligatoryjnym następstwem uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wobec tego, że wyrok Sądu I instancji został utrzymany w mocy, to w pełni pozostaje podstawa do zastosowania zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Tym samym zasadność obciążenia organu kosztami postępowania w I instancji jako integralny element słusznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, nie budzi żadnych wątpliwości. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.