II OSK 1973/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 570/23 w sprawie ze skargi S.J. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia 22 kwietnia 2004 r. nr 104/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy O. na rzecz S.J. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 570/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi S.J.: w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy O. z dnia 22 kwietnia 2004 r., nr 104/04, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. – Wieś S. w zakresie, w jakim dotyczy ona części działki nr [...] położonej w miejscowości S., gmina O., która na rysunku planu oznaczona jest symbolem ZLD; w punkcie II. oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie III. zasądził od Burmistrza O. na rzecz skarżącego kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina O. (zwana dalej: "Gminą"), zarzucając naruszenie: 1. art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., dalej: "u.z.p.") poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na uznaniu, że częściowe objęcie działki stanowiącej aktualnie własność S.J. zakazem zabudowy stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawo własności, pomimo że wprowadzenie tego zakazu jest dopuszczalnym elementem władztwa planistycznego przez organ stanowiący gminy, a skarżący, nabywając prawo własności nieruchomości, znał jej stan prawny, w tym wynikający z ustaleń zawartych w zaskarżonej uchwale; 2. art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale nie są spójne z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. (dalej: "studium"), pomimo że przeznaczenie Strefy C obejmującej wieś S. w studium na cele mieszkaniowe, po pierwsze, nie dotyczy całości tej strefy, po wtóre, nie powinno wyłączać możliwości odmiennego, zgodnego z ogólnymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego gminy, przeznaczenia konkretnych terenów. Wskazując na powyższe, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi S.J., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Gmina wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i wystąpił o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia art. 33 u.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. Oba zarzuty pozostają ze sobą ściśle związane. Skarżąca kasacyjnie zmierza bowiem do wykazania, że przeznaczenie części działki nr [...] pod teren oznaczony symbolem ZLD mieściło się w granicach władztwa planistycznego, było zgodne z ogólnymi kierunkami polityki przestrzennej gminy i nie stanowiło niedopuszczalnej ingerencji w prawo własności skarżącego. Z uwagi na taką konstrukcję skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. Ocena spójności planu miejscowego ze studium wyznacza w tej sprawie punkt wyjścia dla oceny granic władztwa planistycznego. Istotne jest również to, że skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutecznie podważyć ustalenia Sądu pierwszej instancji dotyczące treści studium, rysunku planu oraz braku motywów uzasadniających przyjęte rozwiązanie planistyczne. Naczelny Sąd Administracyjny oceniał zatem zarzuty prawa materialnego przy uwzględnieniu podstawy faktycznej przyjętej w zaskarżonym wyroku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p., wskazać należy, że przepis ten nakładał na właściwy organ obowiązek badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Skarżąca kasacyjnie trafnie podnosi, że pod rządem u.z.p. ustawodawca posługiwał się pojęciem spójności, a nie pojęciem zgodności właściwym późniejszej regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trafne jest również ogólne stanowisko, że studium miało charakter aktu kierunkowego i nie wymagało prostego, mechanicznego przeniesienia wszystkich jego ustaleń do planu miejscowego. Nie wynika z tego jednak, że organ stanowiący gminy mógł dowolnie odejść od zasadniczego kierunku zagospodarowania przewidzianego dla konkretnego fragmentu gminy. Spójność, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p., nie oznacza identyczności. Pozwala ona na uszczegółowienie, uściślenie, a w pewnych przypadkach także zawężenie kierunku określonego w studium. Nie pozwala jednak na przyjęcie rozwiązania funkcjonalnie przeciwnego, jeżeli brak jest czytelnych i konkretnych racji przemawiających za takim odstępstwem. Właśnie ten problem wystąpił w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo dostrzegł, że studium przewidywało dolesianie jako jeden z instrumentów ochrony walorów środowiska przyrodniczego gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że na k. 142 studium określono generalny cel rozwoju gminy jako zapewnienie mieszkańcom warunków umożliwiających wzrost poziomu życia przy jednoczesnej ochronie walorów środowiska przyrodniczego i kulturowego oraz zachowaniu ładu przestrzennego. Sąd odnotował również, że na k. 146 studium wskazano potrzebę pielęgnowania istniejących zadrzewień i zakrzewień, uzupełniania zadrzewień śródpolnych, alej drzew, zadrzewień i zakrzewień towarzyszących dolinom rzecznym oraz rowom melioracyjnym, a także uzupełniania sieci zadrzewień śródpolnych szczególnie w środkowej i wschodniej części gminy. Nie można więc twierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął środowiskowy wymiar polityki przestrzennej gminy. Rozstrzygające znaczenie miało jednak to, że ten ogólny kierunek nie został powiązany z konkretnym przeznaczeniem zasadniczej części działki nr [...] pod teren ZLD. Sąd pierwszej instancji ustalił, że w pkt 4.2.7 studium, na k. 163, wieś S. została objęta strefą C, oznaczoną jako strefa zabudowy mieszkaniowej. Studium wskazywało, że tereny tej wsi projektowane są niemal w całości pod rozwój funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, jako zaplecze mieszkaniowe głównie dla aglomeracji K.. Sąd pierwszej instancji odwołał się także do części graficznej studium i stwierdził, że działka skarżącego była w całości przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, podczas gdy zaskarżony plan przeznaczył jej centralną i dominującą część pod zieleń leśną, czyli dolesienie, objęte zakazem zabudowy. Argument skarżącej kasacyjnie, że użyte w studium słowo "niemal" wykluczało przeznaczenie całej wsi S. pod funkcję mieszkaniową, nie podważa tej oceny. Wyraz ten pozwala przyjąć, że w obrębie tej strefy mogły występować także inne funkcje uzupełniające. Nie oznacza jednak swobody utworzenia na konkretnej nieruchomości, położonej w obszarze kierunkowo mieszkaniowym, znacznej enklawy dolesień bez wykazania, dlaczego właśnie ten teren miał zostać wyłączony z podstawowego kierunku zagospodarowania. Gmina mogła co do zasady przeznaczyć pewne tereny w tym obrębie na cele zieleni lub dolesień. Takie rozwiązanie nie było wykluczone z samej istoty funkcji mieszkaniowej. Wymagało jednak uzasadnienia odnoszącego się do konkretnych uwarunkowań tej działki albo jej bezpośredniego otoczenia. Tego uzasadnienia zabrakło. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uzasadnienie uchwały z dnia 22 kwietnia 2004 r., nr 104/04, nie pozwala odtworzyć motywów, dla których dominująca część działki nr [...] została przeznaczona pod dolesienie. Nie wykazano, dlaczego w obszarze, który studium kierunkowo wiązało z funkcją mieszkaniową, należało na nieruchomości skarżącego przyjąć rozwiązanie odmienne i dalej idące niż na terenach sąsiednich. Z perspektywy prawa własności jest to okoliczność istotna. Na działce skarżącego utworzono bowiem znaczącą enklawę zieleni leśnej, co mogło być rozwiązaniem przestrzennie pożądanym, ale wymagało wskazania racji usprawiedliwiających tak istotne ograniczenie. Nie zmienia tej oceny argument skarżącej kasacyjnie, że studium przewidywało zwiększanie lesistości gminy na terenach najmniej urodzajnych, a działka nr [...] obejmuje grunty klas RVI, LsVI i RV. Nawet przyjmując, że niska klasa bonitacyjna mogła stanowić jedną z przesłanek dolesienia, nie przesądzało to jeszcze o legalności przeznaczenia centralnej części tej konkretnej nieruchomości pod ZLD. Konieczne było powiązanie tej ogólnej przesłanki z lokalizacją działki w strefie mieszkaniowej oraz z częścią graficzną studium. Tego powiązania skarżąca kasacyjnie nie wykazała. Sąd pierwszej instancji nie wykluczył abstrakcyjnie możliwości dolesiania na terenie gminy. Ocenił jedynie, że w odniesieniu do tej działki, przy takim kształcie studium, przyjęte rozwiązanie nie zachowuje wymaganej spójności. Trafnie w tym zakresie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że studium należało odczytywać łącznie w części tekstowej i graficznej. Tekstowe wskazanie programu dolesień nie może być odrywane od graficznego określenia obszarów i kierunków zagospodarowania. Jeżeli część graficzna studium nie wskazywała działki nr [...] jako terenu dolesień, a jednocześnie obejmowała ją kierunkiem mieszkaniowym, to ogólne wzmianki o potrzebie zwiększania lesistości gminy nie były wystarczające do uznania, że plan miejscowy pozostaje spójny ze studium w zakresie dominującej części tej nieruchomości. Nie przekonuje także argument skarżącej kasacyjnie, że przeznaczenie większości działki pod racjonalne dolesienia wpisywało się w rezydencyjny charakter części nieruchomości oznaczonej symbolem Mr2, ponieważ dla takiego terenu przewidziano obowiązek pozostawienia znacznej powierzchni zieleni. Czym innym jest ustalenie wskaźnika powierzchni zieleni ogrodowo-rekreacyjnej w ramach funkcji mieszkaniowej, a czym innym wyznaczenie odrębnego terenu ZLD, dla którego przyjęto zakaz zabudowy. Pierwsze rozwiązanie służy kształtowaniu standardu zabudowy mieszkaniowej. Drugie zmienia funkcję terenu i wprowadza jakościowo odmienne ograniczenie prawa własności. Nie można więc utożsamiać powierzchni zieleni towarzyszącej zabudowie z terenem dolesienia objętym odrębnymi liniami rozgraniczającymi. Przywoływana przez skarżącą kasacyjnie teza o możliwości dokonywania przez organ stanowiący gminy wykładni własnego studium również nie prowadzi do odmiennego wniosku. Organ stanowiący gminy ma znaczną swobodę w interpretowaniu polityki przestrzennej, którą sam określił. Swoboda ta nie obejmuje jednak przyjęcia rozwiązania sprzecznego z zasadniczym kierunkiem zagospodarowania danego terenu, jeżeli jednocześnie nie przedstawiono racji uzasadniających takie odstępstwo. Kontrola sądowoadministracyjna nie polega wówczas na zastępowaniu gminy w wyborze optymalnej koncepcji planistycznej. Polega na ocenie, czy przyjęte rozwiązanie mieści się w granicach prawa. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że granica ta została przekroczona w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZLD. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 33 u.z.p. Przepis ten stanowił, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał częściowe objęcie nieruchomości zakazem zabudowy za niedopuszczalną ingerencję w prawo własności, mimo że taki zakaz mieści się w granicach władztwa planistycznego. Tak postawiony zarzut nie oddaje jednak rzeczywistego sensu zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował samej kompetencji gminy do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności przez plan miejscowy. Przeciwnie, Sąd pierwszej instancji wyraźnie przyjął, że gmina dysponuje władztwem planistycznym i może ograniczać prawo własności, jeżeli przemawiają za tym wartości chronione w planowaniu przestrzennym. Sąd nie uznał także, że prawo własności ma charakter absolutny. Świadczy o tym sam zakres rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w pozostałej części, w tym co do przeznaczenia części działki pod drogę dojazdową, uznając, że w tym zakresie ingerencja w prawo własności była dopuszczalna i uzasadniona. Podstawą stwierdzenia nieważności nie było więc samo ograniczenie prawa własności, lecz brak wykazania racjonalnych i konkretnych powodów, dla których dominująca część działki położonej w obszarze kierunkowo mieszkaniowym została objęta przeznaczeniem ZLD. Art. 33 u.z.p. nie był normą przyznającą organowi stanowiącemu gminy nieograniczoną swobodę. Przepis ten określał skutek ustaleń planu miejscowego dla prawa własności, ale nie znosił wymogu działania w granicach prawa, w tym wymogu zachowania spójności ze studium oraz wymogu proporcjonalnego ważenia interesu publicznego i prywatnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ogólne tezy przywołane przez skarżącą kasacyjnie, zgodnie z którymi prawo własności nie ma charakteru absolutnego, a interes publiczny, w tym ochrona środowiska, ład przestrzenny i potrzeby wspólnoty samorządowej, może uzasadniać ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Trafne jest także stanowisko, że przy ocenie granic władztwa planistycznego można brać pod uwagę postawę właściciela oraz to, czy plan był oprotestowywany na etapie jego uchwalania. Są to jednak okoliczności pomocnicze. Nie mogą one przesłonić zasadniczego problemu tej sprawy, którym była stosunkowo wyraźna niespójność konkretnego rozwiązania planistycznego ze studium oraz brak uzasadnienia dla istotnego odstępstwa od kierunku mieszkaniowego. Z tego względu nie ma decydującego znaczenia argument skarżącej kasacyjnie, że skarżący nabył nieruchomość w 2020 r., a więc wiele lat po wejściu w życie planu miejscowego i przy znajomości jego ustaleń. Okoliczność ta mogła mieć znaczenie przy ocenie subiektywnych oczekiwań właściciela. Nie usuwała jednak wadliwości aktu prawa miejscowego, jeżeli wadliwość ta polegała na przekroczeniu granic władztwa planistycznego. Późniejsze nabycie nieruchomości nie pozbawia co do zasady właściciela możliwości kwestionowania planu miejscowego, jeżeli aktualnie narusza on jego interes prawny. Podobnie brak kwestionowania planu przez poprzednika prawnego, na co powołuje się skarżąca kasacyjnie, nie mógł samodzielnie przesądzić o legalności zaskarżonego rozwiązania. Bierność właściciela w toku procedury planistycznej może być jednym z elementów oceny. Nie zastępuje jednak obowiązku zachowania spójności planu miejscowego ze studium i nie uzasadnia rozwiązania, które istotnie ingeruje w prawo własności bez wykazania odpowiadających temu racji. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną zasadnie wskazywał, że nie domagał się ochrony dowolnie pojmowanych zamiarów inwestycyjnych, lecz kwestionował arbitralne przeznaczenie znaczącej części nieruchomości pod dolesienie mimo kierunku mieszkaniowego wynikającego ze studium. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakcentował, że ochrona środowiska nie ma automatycznego i bezwarunkowego prymatu nad prawem własności. Może ona uzasadniać ograniczenia, także daleko idące, lecz wymaga wskazania realnych przesłanek odnoszących się do konkretnego terenu. W tej sprawie takich przesłanek nie ustalono. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował, że analizował również ewentualne położenie działki skarżącego na terenie Parku Krajobrazowego [...], jednak nie stwierdził, aby działka leżała na terenie prawnie chronionym. Nie istniała więc dodatkowa, szczególna podstawa ochronna, która mogłaby uzasadniać tak istotne odstępstwo od kierunku mieszkaniowego. Nie wymagało przesądzania, czy podnoszona przez skarżącego okoliczność nieskorzystania przez Lasy Państwowe z prawa pierwokupu potwierdzała niewielką przydatność nieruchomości do zalesienia. Rozstrzygające było to, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała związku pomiędzy ogólną polityką zwiększania lesistości gminy a przeznaczeniem właśnie tej, dominującej części działki nr [...] pod ZLD. Skarga kasacyjna przedstawia szeroki i co do zasady poprawny wywód o władztwie planistycznym, ochronie środowiska i granicach prawa własności, lecz nie odpowiada na zasadnicze pytanie, dlaczego w obszarze objętym kierunkiem mieszkaniowym należało wyłączyć tak znaczną część nieruchomości skarżącego spod zabudowy. Nie mogła odnieść skutku również argumentacja odwołująca się do zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść ochrony środowiska. Takie rozumowanie nie pozwala zastąpić wymaganej przez prawo oceny spójności planu ze studium. Nie tworzy także domniemania legalności każdego przeznaczenia terenu pod zieleń lub dolesienie. Może ewentualnie mieć znaczenie wtedy, gdy wątpliwości dotyczą sposobu ochrony istniejących, rozpoznanych wartości środowiskowych. Nie może natomiast sanować braku motywów dla rozwiązania, które w konkretnym miejscu jest niezgodne z kierunkiem zagospodarowania wynikającym ze studium i istotnie ogranicza prawo własności. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 33 u.z.p. nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji nie odmówił gminie prawa do kształtowania sposobu wykonywania własności. Uznał jedynie, że władztwo planistyczne zostało w tej sprawie wykonane z przekroczeniem granic prawa, ponieważ skarżąca kasacyjnie nie wykazała ratio legis dla przeznaczenia znacznej części działki nr [...] pod dolesienie. Ocena ta pozostaje w zgodzie zarówno z art. 33 u.z.p., jak i z art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.