II OSK 3425/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1356/17 w sprawie ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 20 czerwca 2017 r. nr XXXI/821/17 w przedmiocie zmiany nazw ulic postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. zwrócić A. M. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1356/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. M. na zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Szczecin w przedmiocie zmiany nazw urzędowych ulic w Szczecinie. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Szczecin zmieniła nazwę ulicy w Szczecinie z "Berlinga" na "Anny Walentynowicz". Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w imieniu własnym i innych A. M., wnosząc o uchylenie uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wywiódł, że skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały w niniejszej sprawie, ponieważ są mieszkańcami ul. Berlinga w Szczecinie, wskazując, że interes prawny mieszkańców ul. Berlinga wynika między innymi z kosztów jakie mogą ponosić mieszkańcy w wyniku zamalowywania napisów (taki napis na budynku kosztuje w granicach 1500-2000 zł). W samym budynku pod adresem Berlinga [...] są 4 duże namalowane napisy nazwy "Berlinga", co spowoduje dodatkowe koszty finansowe i administracyjne. Osoby prowadzące działalność gospodarczą na osiedlu i inne będą ponosić koszty z licznymi zmianami np. stemple, ulotki itp. Następnie skarżący, powołując się na przepisy Konstytucji RP wyjaśnił, że Osiedle Somosierry budowano jako osiedle wojskowe. Osiedle Somosierry (nazwa nie podlega zmianie) tworzy jednolitą całość - wszystkie ulice na tym terenie noszą nazwy upamiętniające oficerów. Mieszkańcy stworzyli 17 września 2017 r. w międzyosiedlowym parku Kutrzeby tablice i skwer bohaterów września 1939 r., na których mieli zamiar umieszczać tablice z życiorysami wojskowych patronów ulic. Miały być tam tablice wszystkich oficerów patronów ulic. Dlatego nazwa ulicy zastępująca dotychczasową nazwę, niezwiązana z wojskowymi jest błędna i niezgodna z trybem przewidzianym w uchwale XXXVII/699/05 Rady Miasta Szczecin z dnia 18 kwietnia 2005 r. w sprawie procedury nadawania zmian nazw ulic i placów publicznych w Szczecinie, która w ust. 6 lit. b nakazuje utrzymać charakter nazewnictwa ulic w granicach osiedli, co zdaniem skarżącego oznacza, że na Osiedlu Somosierry nazwa ulicy powinna być nazwą wojskowego oficera lub generała. Skarżący podkreślił, że po to w wielu gminach wprowadza się uchwały z zasadami nazw ulic obejmującymi nadawanie rejonom czy osiedlom jednolitego charakteru ulic, aby nie było pomyłek i w celu ułatwienia precyzyjnej lokalizacji służbom Policji, pogotowiu, straży pożarnej i innym. W wypadku Osiedla Somosierry ulicy Berlinga należało zatem nadać nazwę wojskowego generała lub oficera, tymczasem zmieniono nazwę ulicy Berlinga na Anny Walentynowicz, która nie spełnia tych wymogów. Ponadto wskazał na uchybienia proceduralne, które powodują, że zaskarżona uchwała została uchwalona z naruszeniem prawa. Do skargi A. M. załączył listę osób wraz z ich podpisami, które udzieliły mu pełnomocnictwa do reprezentowania ich przed sądem w niniejszej sprawie. Wezwany do przedłożenia pełnomocnictwa od osób, których lista i podpisy zostały załączone do skargi, A. M. oświadczył, że nie posiada pełnomocnictwa od wskazanych w załączniku do skargi osób. W związku z powyższym osoby wymienione w załączniku do skargi wezwano do uzupełnienia braków formalnych i podpisania skargi. W. G. oświadczył, że cofa skargę, natomiast pozostałe osoby nie uzupełniły braków formalnych i nie podpisały skargi, wobec czego ich skargi zostały odrzucone. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Szczecin wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1356/17, oddalając skargę, wskazał, że analiza art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej "u.s.g.", w powiązaniu z wywodami zawartymi we wstępnej części skargi doprowadziła sąd do przekonania, że A. M. posiada interes prawny, o którym mowa we wskazanym przepisie. Skarżący jest bowiem mieszkańcem nieruchomości położonej przy drodze publicznej, będącej ulicą, której zmiany nazwy z ul. Gen. Zygmunta Berlinga na ul. Anny Walentynowicz dotyczy zaskarżona uchwała. Zmiana nazwy ulicy wiąże się z obowiązkiem wymiany dokumentów oraz może spowodować po stronie skarżącego powstanie kosztów związanych z wymianą dokumentów. Podjęcie takiej uchwały wywołuje zatem liczne skutki prawne odnoszące się wprost do skarżącego, które wynikają z konieczności przeprowadzenia szeregu czynności administracyjnych z tym związanych. W rezultacie Sąd uznał, że podjęcie zaskarżonej uchwały wpłynęło na sytuację prawną skarżącego, co stanowiło podstawę do wniesienia skargi. Przechodząc do kwestii merytorycznych, Sąd I instancji ocenił, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w wyniku rozpoznania skargi – o uchylenie uchwały Rady Miasta Szczecin z 20 czerwca 2017 r. nr XXXI 821/17 w części obejmującej § 1 pkt 9) "Zmienia się dotychczasowe nazwy ulic (...) 9) Zygmunta Berlinga - nadaję się jej nazwę Anny Walentynowicz."; ewentualnie, w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona – o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124 poz. 607, zmieniona sprostowaniem błędów: Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107); - pkt 5 lit. c) i pkt 6 lit. b) i e) załącznika do uchwały XXXVII/699/05 Rady Miasta Szczecin z dnia 18 kwietnia 2005 r. w sprawie procedury nadawania zmian nazw ulic i placów publicznych w Szczecinie; - art. 5a, art. 5b i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), - § 17, § 24 oraz § 40 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Miasta Szczecin nr XXX/598/04 – Statutu Miasta Szczecin z dnia 14 grudnia 2004, - § 9 ust. 3, § 18 ust. 1 i 7, § 19 ust. 1 pkt 8 oraz § 39 ust. 1 pkt 2 regulaminu Rady Miasta Szczecin (Regulamin ten stanowi załącznik nr 1 do Statutu Miasta Szczecin – uchwały Rady Miasta Szczecin nr XXX/598/04 z dnia 14 grudnia 2004 r.; - § 7 pkt 6. lit 1) i § 7 pkt 9 załącznika do uchwały Nr XLIV/1312/14 Rady Miasta Szczecin z dnia 8 września 2014 r. w sprawie Statutu Osiedla Miejskiego Pogodno. - § 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. § 4 ust. 1 i § 5 ust. 2 pkt 5 załącznika nr 1 do uchwały Nr XVII/479/12 Rady Miasta Szczecin z dnia 26 marca 2012 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2012 r. poz. 857). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Szczecin wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, gdyż Sąd I instancji powinien był odrzucić wniesioną w sprawie skargę jako niedopuszczalną. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Z jednoznacznej treści tego przepisu wynika bowiem nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie zachodziła przesłanka do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 p.p.s.a. nie jest związane z zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09). Skarga podlegała odrzuceniu, albowiem wbrew stanowisku Sądu I instancji skarżący nie wykazał interesu prawnego lub uprawnienia, które mogłyby zostać naruszone zaskarżoną uchwałą. Zaskarżenie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały do sądu administracyjnego wymaga od skarżącego wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Od zaistnienia tych przesłanek uzależnione jest poddanie kontroli legalności zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny. Jest to o tyle istotne zagadnienie, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, sąd odrzuca skargę. Zaistnienie takich okoliczności nie pozwala sądowi administracyjnemu na merytoryczne rozpoznanie sprawy, tj. dokonanie oceny legalności zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano na czym polega interes prawny. Jedynie dla przypomnienia wskazania wymaga, że interes prawny musi był realny i konkretny oraz ma przysługiwać zindywidualizowanemu podmiotowi. Jego podstawą mają być przepisy prawa, przez co znajduje on oparcie przede wszystkim w prawie materialnym. Instytucja z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma służyć ochronie praw i wolności zainteresowanych podmiotów, jeśli będą one zagrożone przez uchwałę organu gminy. A zatem legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego. Interes prawny jest bowiem kategorią prawną, a nie nośnikiem subiektywnych odczuć strony skarżącej. W tej zaś sprawie skarżący wskazywał na konieczność zamalowania napisów nazwy ulicy znajdujących się na budynkach oraz plany mieszkańców określonego zagospodarowania osiedla wojskowego jakim jest Osiedle Somosierry w Szczecinie, a także na procedurę nadawania zmian nazw ulic i placów publicznych w Szczecinie, która nakazuje utrzymanie charakteru nazewnictwa ulic w granicach osiedli. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego tego rodzaju argumentacja nie świadczy o istnieniu jego interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony przez zaskarżoną uchwałę. Skarżący nie powiązał wskazywanych okoliczności z przepisami prawa materialnego. Nie wykazał tym samym, aby tego rodzaju argumentacja miała swoje źródło w normach prawa materialnego. W odniesieniu do podnoszonej przez skarżącego argumentacji związanej z zamalowaniem napisów należy wskazać, że tego rodzaju działanie nie wynika bezpośrednio z zaskarżonej uchwały, lecz określonych działań faktycznych właścicieli nieruchomości lub innych podmiotów. Ponadto skarżący nie wykazał, aby kwestia umieszczenia (przez namalowanie) na budynkach nazw ulic w formie napisów wynikała z obowiązków ustawowych, a zatem nie wykazał aby konieczność ich zamalowania wiązała się z naruszeniem interesu prawnego. Okoliczność taka świadczy ewentualnie o naruszeniu interesu faktycznego, który nie stanowi wystarczającej podstawy do wykazania legitymacji skargowej wynikającej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto także chęć określonego zorganizowania osiedla przez mieszkańców wskazuje na istnienie interesu faktycznego. Nie wykazano przy tym przepisu prawa, który świadczyłby o istnieniu interesu prawnego w odniesieniu do prawa lub obowiązku "zorganizowania" osiedla przez jego mieszkańców. Ponadto wskazywana procedura nadawania zmian nazw ulic i placów publicznych w Szczecinie nie jest nośnikiem interesu prawnego skarżącego, ponieważ we wskazywanym zakresie to komisja właściwa ds. samorządności rozstrzyga o przyjęciu wniosku po zasięgnięciu opinii komisji Rady Miasta właściwej ds. kultury i Miejskiego Konserwatora Zabytków, opierając się między innymi na jednym z wielu kryteriów, które dotyczy "utrzymania charakteru nazewnictwa ulic w granicach osiedli". Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając z urzędu, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., a także art. 232 § 1 pkt 1 i art. 207 § 2 tej ustawy postanowił jak w sentencji. Wobec tego, że uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu, a nie z uwagi na zasadność podstaw skargi kasacyjnej odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.