II SA/Wa 799/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E.M. i M.M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

E. i M. M. (dalej skarżący) w dniu 30 listopada 2017 r. złożyli wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu W., pozostającego w dyspozycji Dzielnicy W. Skarżący zamieszkują w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., który zajmują bez tytułu prawnego. Skarżący powyższy lokal zajęli samowolnie. Lokal został podnajęty przez najemcę. Sąd Rejonowy dla W. w W. Wydział I Cywilny wyrokiem z dnia [...] stycznia 2017 r., sygn. akt [...], orzekł eksmisję skarżącej z ww. lokalu bez uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego. Skarżący w tym czasie odbywał karę pozbawienia wolności. Powyższy lokal składa się z 1 pokoju, kuchni i łazienki – powierzchnia użytkowa wynosi 15,08 m2, powierzchnia mieszkalna wynosi 10,99 m2. Obecne zadłużenie lokalu wynosi ponad 39.000 złotych. Skarżący osiągają średni miesięczny dochód w wysokości 1.500,41 zł na osobę. Skarżąca na pobyt stały zameldowana jest w S. P. przy ul. [...]. Z kolei skarżący na pobyt stały zameldowany jest w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. (D. U.). Wniosek skarżących o najem lokalu mieszkalnego został w dniu [...] stycznia 2018 r. negatywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową. Po przeprowadzeniu analizy przedstawionych dokumentów w sprawie, Zarząd Dzielnicy W. w dniu [...] lutego 2018 roku podjął Uchwałę Nr [...], w której nie wyraził zgody na zakwalifikowanie skarżących do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu. Wniosek został rozstrzygnięty przez organ negatywnie na podstawie § 4 i § 22 ust. 5 uchwały Nr LVI 11/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) z uwagi na fakt, że skarżący zamieszkują w lokalu komunalnym bez zgody właściciela oraz, iż wyżej wymienionym wyrokiem Sąd nie przyznał skarżącym praw do lokalu socjalnego. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Zarząd Dzielnicy W. podjął Uchwałę Nr [...], w której wskazał skarżącym miejsce w noclegowni przy ul. [...] w W. O powyższym został powiadomiony pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komornik Sądowy przy sądzie Rejonowym dla W. prowadzący postępowanie egzekucyjne w sprawie [...]. Skargę na powyższa Uchwałę Nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli skarżący. W skardze domagali się zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu mieszkania na czas nieokreślony z gminnych zasobów lokalowych w pierwszej kolejności, oraz dalszego wstrzymania eksmisji orzeczonej wyrokiem sądowym, sygn. akt I C [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. do czasu przyznania lokalu mieszkalnego na terenie W. W uzasadnieniu skargi wskazali, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. Wyjaśnili, że pismem z dnia [...] lutego 2018 r. zostali poinformowani m.in., że została podjęta wobec nich Uchwała wraz z informacją jakich warunków nie spełniali. W związku z tym, w pismach z dnia [...] marca 2018 r. skierowanych do Zarządu Dzielnicy W. wnosili o naprawienie błędów i wydanie kopii ww. Uchwały. Zarząd Dzielnicy W. bez ich wniosku nie dostarczył przedmiotowej Uchwały Nr [...] a do dnia dzisiejszego nie poinformował o środkach zaskarżenia. Skarżący podkreślili, że już od dłuższego czasu mieszkają na W. i czują się związani z tą dzielnicą. Zdaniem skarżących w ich przypadku nie powinien mieć zastosowania § 22 ust. 5 wyżej wymienionej uchwały Rady W., gdyż wszystkie niezbędne dokumenty dostarczyli wraz z wnioskiem, a ponadto nikt z organu nie wzywał ich o uzupełnienie braków formalnych wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga E. i M.M. oceniania na podstawie powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał, że uchwała Zarządu Dzielnicy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej "u.s.g."), każdy czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały indywidualnej stanowi uchwała Nr LVI 11/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), która zawiera zarówno przepisy materialne, jak i procesowe – reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia. W stosunku do uchwał indywidualnych nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), co powoduje, że nie podlegają one kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola sądowoadministracyjna takich uchwał dokonywana jest w trybie art. 147 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 cytowanej ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, stosownie do przepisu art. 147 § 2 cytowanej ustawy, rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. W rozpoznawanej sprawie Zarząd Dzielnicy wydając zaskarżoną uchwałę powołał się m.in. na treść art. § 4 ust. 1 w zw. § 22 ust. 5 i § 24 ust. 1 uchwały Nr LVI 11/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Paragraf 4 ust. 1 cytowanej uchwały stanowi zaś, że lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Przez minimum dochodowe należy rozumieć średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nieprzekraczający 160% najniższej emerytury (1.600 zł) w gospodarstwie wieloosobowym i 220% tej kwoty (2.200 zł) w gospodarstwie jednoosobowym, a także w gospodarstwie osoby samotnie wychowującej dziecko (dzieci), obowiązujący w dniu złożenia wniosku. Powyższe kryteria winny być spełnione łącznie. W tym miejscu należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy skarżący osiągają średni miesięczny dochód w wysokości 1.500,41 zł na osobę. Stosownie do § 22 ust 5 cytowanej uchwały odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów (dotyczących stanu majątkowego oraz posiadanych tytułów prawnych do lokali), potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Zgodnie z § 24 ust. 1 ww. uchwały wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Zgodnie z § 22 ust. 2 uchwały, organ obowiązany jest poddać analizie przesłanki wymienione w pkt 1 - 5, w tym warunki mieszkaniowe osób najbliższych wnioskodawcy, przy czym analiza ta ma być wnikliwa, a więc pełna, wszechstronna i rzetelna, zaś wnioski z tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały. Uzasadnienie zaś powinno być wyczerpujące i przekonujące, co wynika z obowiązku stosowania przez organ podstawowych standardów dobrej administracji, określonych zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej "Kpa."), w tym zasady praworządności (art. 6 Kpa.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa.), zasady informowania (art. 9 Kpa.) oraz przekonywania (art. 11 Kpa.), czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ. j.w.). Z przytoczonych powyżej przepisów uchwały wynika, że organ przystępując do oceny wniosku o zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu w pierwszej kolejności winien ocenić, czy wnioskodawca mieści się w kategorii osób wskazanych w § 4 ust 1 cytowanej uchwały oraz czy nie zachodzą w stosunku do niego wyłączenia przewidziane w § 5 ust 2 cytowanej uchwały. W niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest takiej oceny. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ powołuje treść § 4 ust 1 i § 22 ust. 5 cytowanej uchwały, ale też poprzestaje jedynie na przytoczeniu treści przepisu. Tego typu sprawy nie mogą być załatwiane pobieżnie, ale wymagają szczególnej staranności i obiektywizmu oraz – co jest istotne dla wszelkich działań organów – działania w zgodzie zobowiązującymi przepisami prawa. Obywatel ma prawo oczekiwać od organu dokładnego i rzetelnego zbadania jego sprawy i dokonania przez organ zgromadzenia materiału potrzebnego do dokonania ustaleń, niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Ustalenia te z kolei powinny znaleźć miejsce w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ naruszył obowiązek dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób mający niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący, co prawda nie posiadali tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W], jednak sam fakt zamieszkiwania w lokalu bez zgody właściciela (przy orzeczonej eksmisji), bez dokonania szerszej analizy przesłanek, o których mowa w § 4 i § 22 ust. 1-5 nie może stanowić podstawy do odmowy umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu. W zaskarżonej uchwale organ jedynie wskazuje miejsca zameldowania skarżących, jednak nie dokonuje szczegółowej oceny ich sytuacji mieszkaniowej, która winna zmierzać do stwierdzenia, czy skarżący znajdują się w trudnych warunkach mieszkaniowych, czy też nie. Sądy administracyjne w rozpoznawaniu spraw kierują się zasadą legalizmu, to znaczy, iż sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Zatem sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy – nie orzeka czy skarżących należy zakwalifikować i umieścić na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego, ale jedynie kontroluje prawidłowość dokonanego przez organ rozstrzygnięcia, pod kątem jego zgodności z przepisami prawa materialnego oraz procesowego – a zatem bada także czy została zachowana zasada wyczerpującego zgromadzenia przez organ niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego. Z tego powodu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarówno w aspekcie zbadania sprawy w oparciu o powyższy przepis uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Warszawy, zgromadzony przez organ materiał dowodowy jest dalece niewystarczający do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Zarząd Dzielnicy W. zbada sprawę zgodnie ze wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku wytycznymi, niezbędnymi do dokonania ustaleń dowodowych i w zależności od wyniku analizy powyższych ustaleń, ponownie rozważy sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżących. Konkludując, w ocenie Sądu, ustalenia organu zostały dokonane w zasadzie bez żadnego pokrycia w materiale dowodowym sprawy, stąd też opisane powyżej uchybienia są na tyle istotne, że należało wyeliminować zaskarżoną uchwałę z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.