II OSK 3316/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Zakopane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 880/19 w sprawie ze skarg B. J., M. S. i A. W. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r. Nr XII/183/2015 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" postanawia: 1. uchylić pkt II zaskarżonego wyroku w zakresie w jakim stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie odrzucić skargę M. S. oraz uchylić pkt III zaskarżonego wyroku, 2. zasądzić od M. S. na rzecz Gminy Zakopane kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 880/19, po rozpoznaniu sprawy ze skarg B. J., M. S. i A. W. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r. Nr XII/183/2015 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki", odrzucił skargi B. J. i A. W. (pkt I), w uwzględnieniu skargi M. S. stwierdził nieważność § 5 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, odrzucił skargę M. S. w zakresie dotyczącym § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części oddalił skargę M. S. (pkt II) oraz zasądził od Gminy Zakopane na rzecz skarżącej M. S. zwrot kosztów postępowania (pkt III). Sąd I instancji oceniając § 5 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały stwierdził, że jest on niezgodny z prawem, bowiem formułuje wyjątek, że określone tym przepisem zakazy nie mają zastosowania do "realizowanych, jako tymczasowe elementy promocyjne, towarzyszące imprezom i wydarzeniom realizowanym przez Burmistrza Miasta Zakopane, bądź przy jego współudziale". Wyjątek ten nie znajduje żadnego uzasadnienia. Burmistrz Miasta Zakopane, tak jak inne podmioty powinien przestrzegać uchwały, jako aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, obowiązującego na określonym terenie. Tymczasem wbrew jego kompetencji przyznano mu uprawnienie, które przysługuje wyłącznie radzie gminy. Rada Gminy powinna w drodze uchwały ustanowić zakazy i ograniczenia na terenie parku kulturowego a scedowała na organ wykonawczy kwestię doprecyzowania zakresu przedsięwzięć, promocji, imprez i wydarzeń realizowanych przez Burmistrza Miasta Zakopane, bądź przy jego współudziale, dopuszczając jako wyjątek wszystkie z nich. W efekcie od uznania Burmistrza Miasta i jego decyzji zależeć ma czy zakaz z § 5 ust. 1 uchwały będzie go obowiązywać. Z tych względów stwierdzono nieważność § 5 ust. 1 pkt 3 |zaskarżonej uchwały. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1803/19, stwierdzając nieważność § 4 ust 1 pkt 3 uchwały. 2. Rada Miasta Zakopane wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną w zakresie punktu II i III wyroku, przy czym w punkcie II wyłącznie w zakresie w jakim Sąd stwierdził częściową nieważność zaskarżonego aktu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 101 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji rozpoznanie skargi w zakresie zarzutu, który został wcześniej już oddalony prawomocnym wyrokiem Sądu, a przy tym nie dotyczył szczególnego, indywidualnego interesu skarżącej, co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem w postaci stwierdzenia nieważności § 5 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, pomimo iż przepis ten został uprzednio explicite uznany za zgodny z prawem, co nakazywało skargę odrzucić również w zakresie tego zarzutu. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i odrzucenie skargi w tym zakresie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 4.2. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, jednak z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Uwzględnia także okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi, ewentualnie umorzeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 189 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Sytuacja, o której mowa w art. 189 Ppsa, ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd I instancji rozpoznał merytorycznie sprawę, której rozpoznanie było niedopuszczalne. 4.3. W przedmiotowej sprawie podstawą do odrzucenia skargi skarżącej w zakresie oceny legalności § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały jest art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie jej jest niedopuszczalne. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej usg), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisu tego - w myśl art. 101 ust. 2 tej ustawy - nie stosuje się jeżeli w sprawie już orzekł sąd administracyjny i skargę oddalił. Konkludując, nie można wnieść skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Skarga na taką uchwałę musi być potraktowana - w świetle tych przepisów - jako niedopuszczalna, mimo że została wniesiona przez inny podmiot. 4.4. Przepis art. 101 ust. 2 usg należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku uprzedniego oddalenia skargi przez sąd administracyjny na ten sam akt, przepisu art. 101 ust. 1 usg nie stosuje się. Nie jest więc dopuszczalne wniesienie skargi na akt poddany wcześniej kontroli sądowoadministracyjnej. Rozpoznanie skargi na uchwałę jest jednak dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie (wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 332/18, LEX nr 2777718.). Szczególnie w odniesieniu do skarg na uchwały z zakresu planowania przestrzennego (plany miejscowe, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), niektóre z zarzutów, zwłaszcza dotyczące nadużycia władztwa planistycznego, mają charakter indywidualny i nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego. Nawet jednak wówczas, sąd orzekający o legalności aktu prawa miejscowego, pozostaje związany ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów. 4.5. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że zawarty w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały zapis nie kreuje w żaden sposób szczególnej indywidualnej sytuacji skarżącej, lecz dotyczy dopuszczalnych działań reklamowych Burmistrza Zakopanego na terenie parku kulturowego. Jak zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, nie istnieje jakiś szczególny indywidualny interes prawny, przynależny wyłącznie skarżącej, którego ochrona uzasadniałaby ponowną ocenę tego przepisu i dokonanie w tym zakresie odmiennych ustaleń niż poczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 857/18. W wyroku tym Sąd Wojewódzki oceniając legalność § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały stwierdził, że "legalność wyjątku opisanego w pkt 3 ww. paragrafu znajduje takie uzasadnienie, jak to odnoszące się do regulacji § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały. Cel i motywy regulacji dotyczącej tymczasowych elementów promocyjnych towarzyszących imprezom i wydarzeniom realizowanym przez Burmistrza (jako wykonawcę m.in. zaskarżonej uchwały) bądź przy jego współudziale, mają ścisły związek z ochroną krajobrazu kulturowego. Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 18 ust 2 pkt 2 usg do właściwości rady gminy należy stanowienie o kierunkach działania burmistrza oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności, co daje też możliwość kontroli przez Radę Miasta Zakopane inicjatyw i działań burmistrza Zakopanego podejmowanych przez niego w ramach dotyczących go regulacji § 4 ust. 1 pkt 3 i § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały - w kontekście ich zgodności z celami utworzenia parku kulturowego.". Powyższy wyrok w tej części nie został zaskarżony skargą kasacyjną. Tym samym ocena prawna wyrażona w ww. wyroku WSA w Krakowie z 3 października 2018 r. w zakresie § 5 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały uzyskała walor prawomocności. 4.6. Zatem wskutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny na ten sam akt organu gminy w zakresie § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały, nie jest możliwe ponowne orzekanie w zakresie tego samego zapisu aktu. 4.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, uchylił wyrok Sądu I instancji w zaskarżonej części i w tym zakresie skargę odrzucił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.