II SA/Łd 909/20

19 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 26 sierpnia 2020 r. nr XXIX/961/20 w sprawie przekazania Prezydentowi Miasta Łodzi petycji dotyczącej ochrony zabytkowej willi przy ul. Gdańskiej postanawia: odrzucić skargę. a.bł.

26 sierpnia 2020 r. Rada Miejska w Łodzi na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 870) podjęła uchwałę nr XXIX/961/20 w sprawie przekazania Prezydentowi Miasta Łodzi petycji dotyczącej ochrony zabytkowej willi przy ul. Gdańskiej. W § 1 uchwały Rada Miejska w Łodzi stwierdziła, że nie jest właściwa do rozpatrzenia petycji w sprawie ochrony zabytkowej willi przy ul. Gdańskiej i przekazuje ją Prezydentowi Miasta Łodzi, jako organowi właściwemu do jej rozpatrzenia. W § 2 ust. 1 uchwały Rada Miejska w Łodzi zobowiązała Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łodzi do przekazania Prezydentowi Miasta Łodzi petycji oraz niniejszej uchwały wraz z uzasadnieniem. W § 2 ust. 2 uchwały zobowiązała Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łodzi do przekazania wnoszącemu petycję uchwały wraz z jej uzasadnieniem. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Stowarzyszenie A z siedzibą w Ł.. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1); wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5); jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest więc pozostawanie sprawy, której dotyczy skarga, w kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 p.p.s.a. stanowiąc w § 1, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 5 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa; 4) wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz: a) o których mowa w art. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. UE L 243 z 15.09.2009, str. 1, z późn. zm.), b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 293); 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach. Zgodnie z tym przepisem adresat petycji, który jest niewłaściwy do jej rozpatrzenia, przesyła ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia jej złożenia, do podmiotu właściwego do rozpatrzenia petycji, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący petycję. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach stanowi natomiast, że sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie nieuregulowanym w ustawie o petycjach, o którym stanowi art. 15 tej ustawy, oznacza z kolei, że do tego środka prawnego zastosowanie mają odpowiednie zastosowanie unormowania zawarte w Dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". W orzecznictwie ugruntowany jest jednak pogląd, że żadne ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania oraz ich braku. W sprawach dotyczących postępowania uregulowanego w Dziale VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07; z 11 października 2013 r., I OSK 2372/13 i I OSK 2373/13; z 1 grudnia 2017 r., I OSK 2490/17; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 582/17; M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, dostępny w systemie LEX). Istotą uregulowanych w Dziale VIII k.p.a. skarg i wniosków jest uruchomienie jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym, kończącego się czynnością materialno-techniczną – zawiadomieniem (por. wyrok NSA z 1 grudnia 1998 r., III SA 1636/97, niepublikowany, cyt. za M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Lex 2014). W konsekwencji rozpatrzenie petycji nie następuje drogą decyzji, lecz czynności materialno-technicznej, tj. zawiadomienia, które nie ma charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego, a zatem nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Na takie zawiadomienie o sposobie załatwienia petycji nie służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż ocena prawidłowości prowadzenia postępowania w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. nie podlega właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA: z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2692/11; z 12 marca 2013 r., I OSK 318/13; postanowienie WSA w Kielcach z 18 lutego 2021 r., II SA/Ke 31/21). Należy także wskazać, że zgodnie z art. 63 Konstytucji RP każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Uprawnienie to służy wykonywaniu społecznej kontroli działania organów władzy publicznej. Tryb rozpatrywania petycji normuje ustawa o petycjach. W klasyfikacji konstytucyjnej petycja została przypisana do katalogu praw politycznych. Jest ona odrębnym środkiem prawnym gwarantujących jednostce możliwość aktywnego udziału w rządzeniu państwem, kształtowaniu jego polityki i sprawowaniu kontroli obywatelskiej nad sferą publiczną. Zauważyć należy jednak, że petycja jest środkiem prawnym o charakterze postulatywnym, nie inicjującym ogólnego postępowania administracyjnego. Prawo petycji nie obejmuje również możliwości inicjowania postępowań sądowych (por. uzasadnienie wyroku TK z 16 listopada 2004 r., P 19/03, OTK-A 2004, nr 10, poz. 106). Zdaniem sądu, oznacza to, że w odniesieniu do prawa petycji wykonywanego w trybie ustawy o petycjach, nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej. Zaskarżona uchwała w sprawie przekazania Prezydentowi Miasta Łodzi petycji dotyczącej ochrony zabytkowej willi przy ul. Gdańskiej pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Zawiadomienie o sposobie załatwienia petycji nie jest decyzją, postanowieniem ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. postanowienie WSA w Warszawie z 23 października 2019 r., VII SAB/Wa 129/19). Przekazanie petycji zgodnie z właściwością, które stanowi przedmiot zaskarżonej uchwały, również nie ma takiego charakteru. Nie jest ono bowiem ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie może być kwalifikowana jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (por. m.in. A. Matan w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, tom II, str. 545-546). Końcowo wskazać należy, że rada gminy jako organ jednostki samorządu terytorialnego podejmuje co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do jej właściwości, co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego, jednakże uchwała o przekazaniu petycji zgodnie z właściwością na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach jest taką samą czynnością jak przekazanie jej przez organ, któremu uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Uznanie, że wyłącznie z uwagi na tę formę działania na uchwałę o przekazaniu petycji zgodnie z właściwością służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. W tym stanie rzeczy należy uznać, że będąca przedmiotem niniejszej skargi uchwała nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wniesiona skarga nie jest zatem dopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. a.bł.