II OSK 3275/14

Dnia 5 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 169/14 w sprawie ze skargi G. S. i K. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na niezbędne wejście na teren nieruchomości oddala skargę kasacyjną

II OSK 3275/14 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. S. i K. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie pozwolenia na wejście na teren nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Z. S. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w C. o wyrażenie zgody na wejście na teren działki nr [...] w B., będącej własnością G. i K. S., celem otynkowania ściany wiaty magazynowej wybudowanej zgodnie z pozwoleniem na budowę udzielonym przez Starostę C.. Wyjaśnił, że otynkowanie tej ściany możliwe jest wyłącznie z terenu wskazanej działki, a na polubowne wejście na teren tej działki nie wyrazili zgody jej właściciele. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Starosta C., działając na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), udzielił Z. S. pozwolenia na niezbędne wejście na teren działki nr [...] położonej w B., w celu wykonania robót budowlanych polegających na otynkowaniu ściany budynku – wiaty magazynowej zlokalizowanej w granicy działki nr [...], określając jednocześnie warunki tego wejścia. M.in. wskazano, że roboty będą polegać na wykonaniu tynku na zewnętrznej ścianie budynku wiaty magazynowej, ustalono termin - 14 dni licząc od dnia ostateczności decyzji, określono teren niezbędnego wejścia na działkę nr [...], jako pas o szerokości 2,50 m i długości 12,00 m biegnący wzdłuż granicy zachodniej działki nr [...], zagwarantowano, że teren działki nr [...] oraz istniejące na niej drzewa i krzewy należy zabezpieczyć, a po zakończeniu robót doprowadzić do stanu poprzedniego, a ewentualnie powstałe szkody inwestor zobowiązany jest naprawić na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. W odwołaniu od powyższej decyzji G. i K. S. podali m.in., że tryb z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego uzależnia uzyskanie zezwolenia na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej, od podjęcia próby uzyskania zgody właścicieli tej nieruchomości. Nie sposób uznać, aby pismo inwestora skierowane do G. i K. S. mogło być uznane za skuteczne podjęcie próby ustalenia wszystkich, określonych w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, elementów. W ocenie odwołujących lakoniczna treść pisma inwestora oraz negatywna ich odpowiedź na to pismo nie może być uznane za wypełnienie wskazanego trybu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Śląski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części określającej termin korzystania z działki nr [...] i w tym zakresie orzekł o ustaleniu nowego terminu wejścia wnioskodawcy na teren działki nr [...] w czasie dziesięciu dni roboczych (tj. przez dwa kolejne tygodnie od poniedziałku do piątku w godzinach od 8ºº do 17ºº) w okresie od wydania decyzji do końca kwietnia 2014 r., w tygodniach uzgodnionych przez strony i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że roboty polegające na otynkowaniu ściany budynku wiaty magazynowej wynikają z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie tego budynku i nakazującej jednocześnie wykonanie powyższych prac do [...] października 2013 r. Odnosząc się do zarzutu niewyczerpania trybu z art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ wskazał, że w jego ocenie pismo inwestora z dnia [...] lipca 2013 r. skierowane do właścicieli działki o wyrażenie zgody na wejście na teren ich nieruchomości, jak i odpowiedź ich pełnomocnika z dnia [...] lipca 2013 r. o niewyrażeniu zgody na wejście na teren działki, wyczerpują dyspozycję art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. i K. S. zarzucili naruszenie art. 47 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki dla wydania spornej decyzji, a w szczególności przyjęcie, że przedmiotowe roboty stanowią roboty budowlane, a treść pisma wnioskodawcy do skarżących zawiera elementy porozumienia wskazane w art. 47 ust. 2 cytowanej ustawy oraz naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że istniały podstawy do wydania zezwolenia na wejście na nieruchomość skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd podzielił ocenę organów, że wykonanie przedmiotowych prac wymaga niezbędnego wejścia inwestora na teren nieruchomości sąsiedniej, a to wobec zlokalizowania wiaty w granicy działek nr [...] i nr [...] w B. W takich okolicznościach nie ma innej możliwości wykonania prac tynkarskich, jak tylko przez wejście na nieruchomość sąsiednią. Zdaniem Sądu I instancji nie sposób uznać, że skarżący nie podjął próby ugodowego załatwienia sprawy dążąc do uzyskania dobrowolnej zgody właścicieli działki nr [...] na wejście na teren ich posesji. Świadczy o tym pismo z dnia [...] lipca 2013 r. skierowane do G. i K. S., które spotkało się z kategorycznym stwierdzeniem, iż nie wyrażają oni zgody na wejście na należącą do nich nieruchomość. Uwzględniając powyższe Sąd przyjął, że organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Mając zaś na uwadze, że decyzja organu pierwszej instancji nie określała w sposób precyzyjny i dokładny korzystania z sąsiedniej nieruchomości, organ odwoławczy, korzystając z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w tym zakresie (czyli w części) i precyzyjnie orzekł o ustaleniu nowego terminu wejścia wnioskodawcy na teren działki nr [...]. Zaskarżona decyzja prawidłowo określa teren niezbędnego wejścia na działkę skarżących nr [...], przewiduje nadto zabezpieczenie tego terenu przed ewentualnymi szkodami, wynikającymi z przeprowadzonych robót, a po zakończeniu tych robót doprowadzenie określonego w decyzji terenu działki do stanu poprzedniego. Z kolei w przypadku powstania szkody w wyniku takiego korzystania z działki skarżących, przysługuje im roszczenie o jej naprawienie na zasadach określonych w k.c. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego G. i K. S., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnieśli zarzut naruszenia: 1. prawa materialnego, tj.: - art. 47 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię a przez to niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki wydania decyzji zezwalającej na wejście na teren działki skarżących celem wykonania robót tynkarskich, w szczególności poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 7 ustawy i przyjęcie, że roboty tynkarskie stanowią roboty budowlane, a także wadliwe przyjęcie, że treść pisma wnioskodawcy do skarżących z dnia [...] lipca 2013 r. zawiera elementy porozumienia wskazane w art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; - art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przez to niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że organ II instancji był uprawniony do wydania zezwolenia wnioskodawcy na wejście na teren nieruchomości skarżących celem wykonania prac tynkarskich; 2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7, a także art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że decyzja ta została wydana w zaskarżonej części z naruszeniem obowiązujących norm prawnych i winna zostać uchylona; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy organy obu instancji nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, a to z uwagi na wydanie decyzji zezwalającej inwestorowi na wejście na teren skarżących mimo niebudzącego wątpliwości braku spełnienia przesłanek. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd oparł się na błędnym założeniu, że prace tynkarskie stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Robotami budowlanymi zgodnie z definicją są budowa oraz prace polegające na przebudowie, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego, co wskazuje, że inne prace, które nie zostały wymienione nie mogą być zaliczane do robót budowlanych. Sąd pominął również fakt, że w zakresie prac i robót, o których mowa w art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mieszczą się wyłącznie takie, które wymagają pozwolenia na budowę lub podlegają obowiązki zgłoszenia, przy czym nie ulega wątpliwości, że ustawodawca nie zaliczył do nich prac tynkarskich. Treść decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie może wpłynąć na charakter tych prac i wbrew art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane mogą one zostać zaliczone do katalogu robót budowlanych. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie został wyczerpany tryb uzgodnieniowy, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Treść uzgodnień pomiędzy zainteresowanymi podmiotami powinna uwzględniać przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z terenu oraz ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Dopiero brak zawarcia porozumienia uprawnia inwestora do wystąpienia do właściwego organu o zezwolenie na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej. Z treści pisma inwestora z dnia [...] lipca 2013 r. wynika, że zwrócił się on jedynie o wyrażenie zgody na wejście na działkę nr 67/8, wskazując jedynie przewidywany termin wykonania prac. Skarżący, w ramach ochrony przysługującego im prawa własności, w związku z brakiem wskazania konkretnego zakresu i sposobu korzystania z ich nieruchomości, pismem z dnia [...] lipca 2013 r. nie wyrazili zgody. Uszło uwadze Sądu, że inwestor nie podjął dalszej próby zawarcia porozumienia, nie przedstawił jakiejkolwiek propozycji w zakresie elementów wskazanych w art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że za budzące zaufanie do organów administracji nie może być uznane uwzględnienie wniosku inwestora i wydanie zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, z których żaden nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Punkt wyjścia do rozważań stanowi art. 47 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Natomiast w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że nie został wyczerpany tryb, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a zatem brak było podstaw do władczej ingerencji w prawo własności skarżących na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy. Braku dążenia inwestora do ugodowego uzyskania zgody skarżących autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że pismem z dnia [...] lipca 2013 r. zwrócił się on o wyrażenie zgody na wejście na działkę nr [...], wskazując jedynie przewidywany termin wykonania prac. Następnie, mimo niewyrażenia przez skarżących zgody, nie podjął dalszej próby zawarcia porozumienia, nie przedstawił jakiejkolwiek propozycji w zakresie elementów wskazanych w art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Taki sposób rozumowania autora skargi kasacyjnej nie zasługuje na aprobatę. Pismo z dnia [...] lipca 2013 r. stanowi bowiem dostateczny dowód na to, że inwestor zmierzał do uzgodnienia ze skarżącymi warunków wejścia na teren ich nieruchomości oraz korzystania z niej na czas prowadzenia przedmiotowych prac. Kategoryczny sprzeciw wyrażony przez pełnomocnika skarżących w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. nie dawał podstaw do przyjęcia, że jakiekolwiek dalsze negocjacje mają szanse powodzenia i zwalniał inwestora z próby ich podejmowania. Podkreślenia przy tym wymaga, że brak zgody na wejście na teren nieruchomości skarżących w sposób oczywisty czyni bezprzedmiotowymi działania zmierzające do uzgodnienia warunków korzystania z nieruchomości. Na marginesie należy także zauważyć, że konsekwentne sprzeciwianie się przez skarżących zamierzeniom inwestora, począwszy od złożenia odwołania, skargi, wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i skargi kasacyjnej, potwierdza niewątpliwie przyjęte w momencie składania wniosku o udzielenie zezwolenia na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez inwestora założenie, że zgody na wejście na nieruchomość sąsiednią nie uzyska. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że objęte wnioskiem inwestora prace tynkarskie nie stanowią robót budowlanych, w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, a zatem w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy koniecznych prac przygotowawczych i robót budowlanych. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., udzielając pozwolenia na użytkowanie, zobowiązał jednocześnie inwestora do wykonania prac polegających na wykonaniu tynków zewnętrznych wiaty. Podkreślenia jednak wymaga, że obowiązek wykonania robót tynkarskich nie wynikał wyłącznie z tej decyzji. Skarżący kasacyjnie pomijają bowiem fakt, który nie jest w sprawie sporny, że inwestor wybudował wiatę magazynową na podstawie decyzji Starosty C. z dnia [...] kwietnia 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Inwestor uzyskując pozwolenie na budowę uzyskał pozwolenie na wykonanie szeregu robót składających się na finalny efekt w postaci powstałego budynku, w tym również na roboty wykończeniowe, a do takich zaliczyć należy roboty tynkarskie. W konsekwencji należy stwierdzić, że roboty tynkarskie, jako roboty związane z wykończeniem obiektu objęte są pojęciem robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, a w konsekwencji i zakresem zastosowania art. 47 ustawy Prawo budowlane. Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., to autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w działaniu organów administracji, polegającym na wydaniu decyzji zezwalającej inwestorowi na wejście na teren skarżących mimo niebudzącego wątpliwości braku spełnienia przesłanek. Skoro jednak, jak zostało wykazane, zostały spełnione ustawowe przesłanki do udzielenia zezwolenia na wejście na teren nieruchomości skarżących, również i ten zarzut nie mógł okazać się skuteczny. Z samego bowiem faktu, że w toczącym się postępowaniu administracyjnym zapadło rozstrzygnięcie, które nie zadawala jednej ze stron pozostających ze sobą w sporze, nie może czynić zasadnym zarzutu, iż postępowanie to było prowadzone w sposób naruszający zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.