II OSK 3234/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1663/13 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [..] października 2013 r. znak: [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. oddalił skargę J. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2013 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. pismem z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie "samowolnej rozbudowy, nadbudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na budynek mieszkalny jednorodzinny nr [...] przy ul [...] na działce nr [...] położonej w R.". Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że na działce nr [...] w R. przy ul [...] nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny, parterowy z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczony, fundamenty betonowe, ściany murowane z cegły, dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej i pokryciu z onduliny. Od strony północno-zachodniej do przedmiotowego budynku został dobudowany bez pozwolenia budowlanego komin murowany z cegły pełnej o wymiarach 35 x 78 cm i wysokości 5 m ponad poziom terenu oraz ok 1 - 1,5 m od poziomu połaci dachowej. Z uwagi na powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z [...] lipca 2011 r., znak [...], nakazał K. M. i J. M. rozbiórkę przedmiotowego przewodu kominowego. Po rozpatrzeniu odwołania, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2011 r., [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji wskazując, iż koniecznym jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie wątpliwości co do legalności obiektu oraz jego użytkowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do [...] kwietnia 2013 r. - zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności rozbudowy, nadbudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] w R., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego uwzględniającego wykonane dotychczas roboty budowlane związane z rozbudową, nadbudową wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z opiniami uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi. Następnie decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...], znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako p.b.) nakazał K. i J. M. dokonać rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy, nadbudowy budynku zaadaptowanego na budynek mieszkalny jednorodzinny oznaczony numerem porządkowym, przy ul [...], zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości R., poprzez rozbiórkę przewodu kominowego, rozbiórkę ścian poddasza budynku wykonanych, które stanowią nadbudowę obiektu, doprowadzenie dachu budynku do stanu pierwotnego. Odwołanie od w/w decyzji złożyli K. M. i J. M., podnosząc, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów, a uzasadnienie decyzji opiera się na ustaleniach niezgodnych ze stanem faktycznym. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r., znak [...], Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b. uchylił decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, wskazując, ze została ona wydana przedwcześnie, gdyż organ l instancji nie podjął wszelkich działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, czym naruszył przepis art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, ze powziął wątpliwość co do prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania Z informacji z rejestru gruntów wynika, ze właścicielami działki nr [...] są J. K. i J. K. Z akt sprawy wynika, ze J. K. nie brał udziału w postępowaniu przed organem l instancji. Ponadto organ II instancji zweryfikował w oparciu o zapisy w księdze wieczystej (nr [...]) stan prawny nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] w R. i ustalił, ze właścicielem nieruchomości nie jest J. P., lecz K. Z. Organ odwoławczy powziął także wątpliwość co do ustalonego przedmiotu postępowania, bowiem ze szkiców i fotografii zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że od strony południowo-zachodniej, przed wejściem do budynku wykonane jest zadaszenie, również od strony południowej połać dachu jest przedłużona względem ścian budynku i wsparta na słupach. Organ l instancji nie wyjaśnił, kiedy zostały wykonane zadaszenia, czy zadaszenie od strony wejścia do budynku jest z nim trwale powiązane, czy na w/w roboty inwestorzy posiadają pozwolenie na budowę. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. M. podniósł, ze organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego rozszerzającą wykładnię, bowiem niedopuszczalne jest, aby organ odwoławczy przyjmował, że przedmiot postępowania został określony przez organ l instancji zbyt wąsko. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. wskazał, że mimo, iż skarga została oddalona, Sąd uznał, że decyzja organu II instancji nie uwzględnia w całości wszystkich aspektów stanu prawnego i faktycznego sprawy. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, ze zastosowanie treści art. 138 § 2 k.p.a. jest prawidłowe, przy czym obok okoliczności, które wskazał w/w organ odwoławczy organ l instancji powinien dodatkowo rozważyć odpowiednie ewentualne zastosowanie w sprawie treści art. 103 ust 2 p.b.. Sąd zauważył, że wątpliwości organu odwoławczego co do ustalonego przedmiotu postępowania są uzasadnione, gdyż organ ten na podstawie akt sprawy wstępnie ustalił, że ze szkiców i fotografii zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, iż od strony południowo-zachodniej, przed wejściem do budynku wykonane jest zadaszenie, również od strony południowej połać dachu jest przedłużona względem ścian budynku i wsparta na słupach - organ l instancji nie wyjaśnił zaś, kiedy zostały wykonane przedmiotowe zadaszenia czy zadaszenie od strony wejścia do budynku jest z nim trwale powiązane, czy na w/w roboty inwestorzy posiadają pozwolenie na budowę. Sąd nie uwzględnił zarzutu skarżącego, że przez wydaną decyzję organ odwoławczy w sposób nieuprawniony i niezgodny z prawem poszerza przedmiot sprawy administracyjnej. Podniesiona przez organ odwoławczy kwestia ustalenia przez organ l instancji w ponownym postępowaniu wyjaśniającym zakresu sprawy w w/w przedmiocie rozbudowy mieści się w przedmiocie sprawy administracyjnej określonej w zawiadomieniu o wszczęciu przez PINB w W. postępowania w tej sprawie z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...]. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na słuszność konstatacji organu II instancji w kwestii stron postępowania administracyjnego, które do tej pory nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym i zaadresowany do organu l instancji nakaz zweryfikowania stron przedmiotowego postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazując, że J. M. jest traktowany w charakterze strony postępowania administracyjnego jedynie z uwagi na status inwestora, gdyż tytuł prawny do nieruchomości zabudowanej przedmiotowym budynkiem, w tym i przewodem kominowym posiada K. M. Zatem J. M. jest stroną postępowania tylko w zakresie robót budowlanych, co do których jest inwestorem. Oddalając skargę Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ l instancji obowiązany jest przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności zadbać o jednoznaczne ustalenie stron prowadzonego postępowania administracyjnego, a także należyte wyjaśnienie sprawy, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy, pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Powinien zatem jednoznacznie ustalić datę, przedmiot, i zakres prowadzonych po roku 1 stycznia 1995 r. prac budowlanych dotyczących spornego obiektu budowlanego. Prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego, co do zakresu samowoli budowlanej i terminu jej dokonania, pozwoli na zastosowanie właściwego prawa materialnego, w tym także zgodnie z postanowieniami zawartymi w przepisie intertemporalnym, jakim jest art. 103 ust. 1 i ust. 2 p.b. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku J. M. oparł na naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 134, 135 i 151 p.p.s.a. w związku z nieuwzględnieniem zarzutu naruszenia przez stronę przeciwną artykułu 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 61 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. prowadzi do obejścia przepisu art. 61 § 1 k.p.a. W danym wypadku oznacza to niedopuszczalność prowadzenia postępowania przez organ I instancji w zakresie szerszym, aniżeli przed uchyleniem jego decyzji przez organ odwoławczy. Podobnie - w przekonaniu skarżącego, niemożliwą rzeczą jest poszerzenie zakresu postępowania przez organ odwoławczy. Oznaczałoby to jaskrawe naruszenie dwuinstancyjności postępowania, a więc przepisu art. 15 k.p.a. W okoliczności tej skarżący upatruje naruszenie nie tylko art. 15, lecz przede wszystkim art. 61 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a., przy czym ten ostatni przepis dotyczyłby również właściwości instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie stanowił zarzut naruszenia przepisów art. 134, 135 i 151 p.p.s.a., w związku z nieuwzględnieniem naruszenia przez organ art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 i art. 61 § 1 k.p.a. Badając zaskarżone akty (w tym decyzje administracyjne), sąd administracyjny stosuje kryterium legalności, a zatem zgodności z prawem tak procesowym, jak i materialnym, co wynika z brzmienia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r. poz. 1066). Rozpatrując sprawę sąd działa w jej granicach, chociaż nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. M. wniósł o uchylenie decyzji w całości, zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., polegające na jego "niewłaściwej, rozszerzającej wykładni". Rozpatrując powyższą skargę, Sąd właściwie zastosował art. 134 § 1 p.p.s.a. Wskazał bowiem, że obok okoliczności, które organ wskazał, jako konieczne do szczegółowego ustalenia w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organu I instancji, organ ten powinien rozważyć odpowiednie ewentualne zastosowanie art. 103 ust. 2 p.b., szeroko wyjaśniając podstawy jego potencjalnego zastosowania. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że w sprawie bezsprzecznie zaistniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co stanowi niezbędny warunek uchylenia decyzji przez organ II instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Z akt administracyjnych wynika bowiem, iż organ I instancji nie ustalił w sposób pewny zakresu ani czasu dokonanych bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych, co ma zasadnicze znaczenie także z uwagi na konieczność zastosowania w/w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Dodatkowo Sąd zauważył, że decyzja kasatoryjna organu II instancji znajduje także podstawę w konieczności bezwzględnego ustalenia stron postępowania administracyjnego. J. M. został uznany za inwestora, podczas gdy tytuł prawny do nieruchomości posiada K. M. Powyższe podstawy rozstrzygnięcia Sądu I instancji skutkujące oddaleniem skargi J. M. pozostają w zgodzie ze stanem faktycznym sprawy i obowiązującymi przepisami. Wyjaśnienia wymaga, że skargę do sądu administracyjnego wniósł J. M., wobec którego zachodzą wątpliwości, czy jest właściwie ustaloną stroną postępowania administracyjnego. Niemniej jednak skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną, nie stanowi o braku możliwości wniesienia skargi do sądu. Tym samym J. M. posiadał zdolność sądową. Zachodzi jednak konieczność właściwego ustalenia stron postępowania, w tym przede wszystkim ustalenie statusu J. M. Zwrócić uwagę należy, że aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1997 r. (rep. A, nr [...]) nieruchomość gruntowa (dz. Nr [...]) zabudowana starą stajnią "częściowo zaadaptowaną na sezonowy domek letniskowy" została przekazana umową darowizny K. A. M. w całości. Jednak przepis art. 52 p.b. zobowiązuje m.in. inwestora do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Tym samym, kluczowe jest ustalenie, w przypadku J. M., czy w istocie był inwestorem dokonanych robót budowlanych. Warunkiem legalnego procesu inwestycyjnego jest legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. Decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego, skierowana do jego użytkownika, który nie jest właścicielem, ani zarządcą tego obiektu, jest nieważna z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże, jeżeli decyzja została jednocześnie skierowana do strony i do osoby niebędącej stroną, to istnieje możliwość stwierdzenia nieważności części decyzji, o ile nie ma między tymi prawami i obowiązkami wzajemnych powiązań (por. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX 2013, rozdz. IV, Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, pkt 2.2.3.), a więc kiedy pozostałe części decyzji mogą pozostać w obrocie prawnym jako samodzielne decyzje. Uwagi te mają jednak poboczne znaczenie wobec faktu, iż zaskarżoną decyzją Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja organu odwoławczego, uchylająca, kasacyjna. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, nie wiąże się z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też znoszenia zachowania innych podmiotów. Jedyny skutek, jaki decyzja ta wywołuje, to skutek procesowy w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy nie sposób zgodzić się z zarzutem, jakoby Sąd niewłaściwie oddalił skargę na decyzję kasatoryjną organu II instancji, a powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134, 135 i 151 p.p.s.a. nie są zasadne. Odnośnie art. 134 p.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten posiada pomniejsze jednostki redakcyjne, zatem, w świetle art. 176 w zw. z art.183 § 1 p.p.s.a., trudno dojść do jednoznacznego wniosku, o jakie naruszenie tego przepisu skarżącemu chodzi, co uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do tego zarzutu. Podobnie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., stanowiący, iż w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę, w niniejszej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie został naruszony, skoro Sąd ten skargę oddalił, a skarga kasacyjna nie zawiera przytoczenia podstaw kasacyjnych w tym zakresie. Omówienia wymaga zarzut naruszenia kolejnego wskazanego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 i 61 §1 k.p.a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, w której stwierdzono, że: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot". Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574) Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Tak więc zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., art. 15 i art. 61 §1 k.p.a. należy uznać za chybiony. Ponadto przepis art.135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). Nie reguluje on bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa. (wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1044/10, Lex nr 1151516). Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.