II OSK 3224/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1149/20 w sprawie ze skargi G. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 marca 2020 r. nr O.BY.Z-3.4351.207.AP.2020 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od G. D. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1149/20, w sprawie ze skargi G. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 31 marca 2020 r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z 31 marca 2020 r. po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy L., nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego na działce nr [...] położonej w miejscowości R., gm. L.. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że mimo zgodności projektu z obowiązującą regulacją prawną, zarządca drogi powinien szczególnie czuwać nad szeroko rozumianym bezpieczeństwem ruchu drogowego w myśl art. 4 pkt 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.). Stwierdził, że kryterium odległości pylonu reklamowego od zewnętrznej krawędzi jezdni nie może być jedynym kryterium oceny, bowiem istnieje wiele innych czynników wpływających na bezpieczeństwo ruchu drogowego . Powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych zaskarżyła G. D.. W skardze podniosła zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji, § 9 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 7 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w uzasadnieniu postanowienia zabrakło racjonalnej, merytorycznej analizy, popartej określonymi, konkretnymi dowodami. Sąd pierwszej instancji wprawdzie nie wykluczył, że w istocie lokalizacja przedmiotowej inwestycji może powodować zagrożenie, ale stwierdzenie takiego faktu wymaga szczególnego wyjaśnienia z podaniem rzeczywistego powodu nie bazując na "ewentualności" przyszłych niedookreślonych zdarzeń czy też zabezpieczeniem przed bliżej nieokreślonym niebezpieczeństwem ruchu drogowego. Zarzucono organowi nieprzeprowadzenie wizji lokalnej w terenie, a także nieustalenie czy ilość banerów reklamowych może rozproszyć uwagę kierowców lub zburzyć harmonię krajobrazu. Skargę kasacyjną wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Powyższemu orzeczeniu zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego , tj. art. 19 ust. 1, art. 4 pkt 21, art. 20 pkt 20 i art. 43 ust. 1, ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 470, dalej także jako "ustawa o drogach publicznych") w zw. z pkt. VII.4 załącznika II do umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie w dniu 15.11.1975 r. (Dz.U. z 1985 r., nr 10, poz. 35) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepisy prawa materialnego pozwalają na przedmiotową inwestycję, co skutkowało uwzględnieniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 4 ustawa z dnia 14.06.1960 r. k.p.a. (Dz.U. z 2020 r. poz. 256) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa poprzez ich błędną wykładnię art. 106 § 4 k.p.a polegającą na uznaniu, że w sytuacji gdy przepisy prawa materialnego nie zezwalają na lokalizację reklam określonych we wniosku skarżącej organ powinien poprzeć odmowę uzgodnienia konkretnymi dowodami, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia postanowienia organu z dnia 31.03.2020 r. podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 106 § 4 powinna prowadzić do wniosku, że w sytuacji gdy przepisy prawa materialnego nie zezwalają na lokalizację reklam określonych we wniosku skarżącej, organ może odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącej polegającej na budowie urządzenia reklamowego bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i taka odmowa nie musi być poparta konkretnymi dowodami, więc postanowienie organu z dnia 31.03.2020 r. nie mogło zostać uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania od skarżącej na rzecz organu. W uzasadnieniu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaznaczył, że regulacje dotyczące minimalnych odległości obiektów budowlanych znajdujących się przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, zróżnicowane w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania danego terenu na którym znajdować ma się obiekt budowlany nie są jedynymi przepisami, na podstawie których organ jako zarządca podejmuje decyzję o uzgodnieniu bądź odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, autostrada A-1, przy której ma być posadowiona przedmiotowa reklama została ujęta w umowie AGR i stanowi ciąg ruchowy nr E-75, co implikuje stosowanie w niniejszej sprawie umowy AGR, w tym przywołanego zapisu pkt VII.4 załącznika II do tej umowy. Zgodnie z pkt VII.2 załącznika II do umowy AGR wszystkie elementy krajobrazu wraz ze znakami drogowymi powinny sprzyjać wygodzie i bezpieczeństwu ruchu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej również jako: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należało więc odnieść się do naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. Uzgodnienie to ma zatem charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl zaś art. 4 pkt 21 tej ustawy, ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Trudno przyjąć, że w przypadku uzgodnienia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego, kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi. Sytuacja w której nośnik reklamowy znajduje się w odległości od krawędzi jezdni zgodnej z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a w sprawie nie mają zastosowania art. 35 ust. 3 i zakazy z art. 42a tej ustawy nie oznacza, że nie występują podstawy prawne do odmowy uzgodnienia. Postępowanie uzgodnieniowe nie ogranicza się do sprawdzenia zgodności inwestycji z powołanymi przez skarżącą przepisami. Jak już wyżej wskazano, istotnym kryterium uzgodnienia z zarządcą drogi jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zarządca drogi powinien dokonać oceny tego zagrożenia nie tylko w oparciu o powyższe przepisy, lecz biorąc również pod uwagę np. rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności – tak jak w niniejszej sprawie – na autostradzie o dopuszczalnej prędkości do 140 km/h. Gdyby jedynym kryterium oceny organu uzgadniającego była odległość obiektu budowlanego od pasa drogowego, to brak byłoby potrzeby uzgadniania danej inwestycji przez zarządcę drogi (wyrok NSA z 2.10.2013 r., II OSK 1198/12, LEX nr 1792301). Powołany w skardze kasacyjnej art. 106 § 4 k.p.a. stanowi, że organ współdziałający może, ale nie musi wszczynać postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, w granicach swej właściwości rzeczowej i miejscowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządca dróg publicznych z urzędu posiada szczegółowe informacje dotyczące bezpieczeństwa ruchu, umożliwiające podjęcie decyzji o odmowie bądź uzgodnieniu projektu decyzji, czego dowodem są zgromadzone w aktach sprawy wydruk z Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 r. i zbiór danych o wypadkach drogowych i kolizjach dla autostrady A-1 na wybranym odcinku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, odnoszącego się do braku merytorycznej analizy uzgodnienia projektu warunków zabudowy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzasadnił odmowę odwołując się do konkretnych okoliczności sprawy związanych z położeniem i charakterem drogi, przy której miałoby powstać urządzenie reklamowe. Wskazał jego wysokość (12 m) a także jego odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A-1 i od jezdni dodatkowej położonej w pasie drogowym A-1. Zarządca zbadał również, że przy spojrzeniu kierującego na reklamę i zatrzymaniu uwagi na niej przez 3 sekundy, pojazd przejedzie odcinek od 17 m do 100 m przy prędkości od 20 km/h do 120 km/h, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia pkt VII.4 załącznika II do umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) wskazać należy, że przepis ten stanowi, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Obowiązek zastosowania przez organy administracji wskazanego punktu a jednocześnie ocena takich rozstrzygnięć przez sądy administracyjne, były już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz m.in.: wyrok z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 27/21, LEX nr 3223996). W powołanym wyroku wskazano, że przy lokalizowaniu reklamy przy drogach międzynarodowych, jak i w ogóle drogach publicznych nie wystarczy samo powołanie się przez inwestora na argument, że planowana lub zrealizowana lokalizacja reklamy nie narusza minimalnych norm odległościowych przewidzianych w art. 43 ust. 1 u.d.p. Należy bowiem wziąć pod uwagę zarówno wielkość reklamy, jej charakter techniczny (m.in.: emitowanie światła lub nie), możność skupienia uwagi uczestników ruchu, a nawet przebieg drogi, przy której reklama jest zlokalizowana, np. odcinek prosty lub łuk, otoczenie reklamy itp. Wszystkie te okoliczności mają bowiem istotny wpływ na kwestię bezpieczeństwa ruchu drogowego. To zaś wymaga zarówno dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, jak i wyważenia interesów różnych podmiotów, zwłaszcza indywidualnego interesu inwestora oraz interesu społecznego jakim niewątpliwie jest bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił pogląd organu co do uznania bezpieczeństwa ruchu drogowego za jedną z najważniejszych wartości, którymi należy się kierować przy rozstrzyganiu podobnych spraw. W tym zakresie Sąd kasacyjny uznaje, że nieuwzględnienie przez Sąd I instancji znaczenia wskazanej umowy europejskiej (AGR) w związku z art. 43 ust. 1 u.d.p. prowadziło do naruszenia prawa materialnego, a przez to do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Tym samym należy przychylić się do argumentacji i zarzutu skargi kasacyjnej odnośnie jego naruszenia (wyrok NSA z 10 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3342/18). Uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jak również przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.