II OSK 3219/14

Dnia 18 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1133/14 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Gminy C. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1133/14, rozpoznając skargę Gminy C., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2014 r. o utrzymaniu w mocy decyzji tego samego organu z [...] grudnia 2013 r., którą - rozpoznając wniosek skarżącej - wyrażono zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze określonych w niej nieruchomości i odmówiono wyrażenia takiej zgody w odniesieniu do innych określonych w decyzji nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2013 r., powołując się na art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym Z. o łącznej powierzchni 4,1002 ha i odmówił wyrażenia takiej zgody w odniesieniu do nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym C. o łącznej powierzchni 16,3439 ha. Uzasadniając decyzję w części dotyczącej odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze organ administracji stwierdził, że przeznaczenie tych nieruchomości na cele nierolnicze spowodowałoby naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, której ochrona leży u podstaw ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto wskazano, że w Gminie C. większość gruntów to grunty słabszych klas bonitacyjnych (klasy IV-VI), mianowicie 60% w całej gminie, 85% w obrębie ewidencyjnym C. i prawie 100% w obrębie ewidencyjnym Z. Te grunty o słabszych klasach bonitacyjnych powinny być, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczane na cele nierolnicze i nieleśne. W końcu organ administracji stwierdził, że z załączonych do wniosku map wynika, że w pobliżu obszaru, dla którego jest opracowywany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, znajdują się tereny przeznaczone na cele nierolnicze, które nie zostały wykorzystane na ten cel. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2014 r., rozpoznając wniosek Gminy C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, podzielając poprzednią argumentację, utrzymał w mocy swoją dotychczasową decyzję. W skardze Gmina C. zarzuciła, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyjaśnił w istocie, jakimi przesłankami się kierował odmawiając zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę uznał, że w uzasadnieniach decyzji wydanych w sprawie, które mają charakter decyzji uznaniowych, nie wyjaśniono właściwie motywów odmowy udzielenia zgody na przeznaczenie nieruchomości na cele nierolnicze. W ocenie Sądu pierwszej instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest szablonowe i adekwatne do każdej decyzji o odmowie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze. Sąd wskazał, że każda sprawa o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze wymaga indywidualnej oceny poprzedzonej analizą wniosku i załączonych do niego dokumentów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracji w rozpoznawanej sprawie nie odniósł się do zgromadzonej dokumentacji, z której wynika stan zainwestowania okolicznych terenów. W szczególności Sąd stwierdził, że zadaniem organu administracji była analiza stanu zagospodarowania terenów bezpośrednio przylegających do gruntów objętych projektem planu miejscowego od północy, zachodu i południa. Wskazał, że strona wschodnia projektu planu została częściowo wyłączona z rolniczego przeznaczenia na mocy decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013 r. Z kolei w północnej części podzielono teren na szereg małych działek, zapewne - jak wskazał Sąd - mających status budowlany. Dotyczy to także części północno-zachodniej, gdzie teren objęty planem sąsiaduje z wieloma działkami o niedużej powierzchni. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracji powinien ustalić na ile te tereny stanowią zwartą przestrzeń rolniczej produkcji. Niewystarczające było ograniczenie się do stwierdzenia, że urbanizacja tego terenu doprowadzi do wymieszania funkcji rolniczej z funkcją nierolniczą. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie wyjaśniono zasadności tego stwierdzenia. Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie wyjaśniono w oparciu o jaki dokument lub informację organ administracji ustalił, że w pobliżu obszaru opracowania projektu planu znajdują się obszary przeznaczone na cele nierolnicze, które dotychczas nie zostały wykorzystane na te cele. W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z adnotacji w prawym dolnym rogu mapy ewidencyjnej, stanowiącej załącznik nr 1 do wniosku Gminy (w oryginale oczywista omyłka, polegająca na użyciu określenia "lewym prawym rogu") wynika, że na przedmiotowym obszarze nie występują tereny nie zainwestowane, co do których wyrażono zgodę na przeznaczenie ich na cele nierolnicze. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że jeżeli w toku ponownego rozpoznania sprawy organ administracji tę okoliczność wykazałby, to "ten argument może być istotny, choć nie decydujący przy odmowie wyrażenia zgody". Oznaczałoby to bowiem, że gmina może swoje obowiązki określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy realizować na nieruchomościach, co do których wyrażono już zgodę na przeznaczenie ich na cele nierolnicze. Ostatecznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zostały naruszone art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji dokonał błędnej analizy dowodów i wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji sporządził w sposób szablonowy i adekwatny do każdej decyzji o odmowie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze oraz poprzez przyjęcie, że uzasadnienie to nie zawiera odniesienia do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów strony, - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie mapy załączonej do pisma Gminy C. z 3 czerwca 2013 r., stanowiącego odpowiedź na prośbę organu administracji zawartej w piśmie z 7 maja 2013 r. o wskazanie zainwestowanych i niezainwestowanych terenów, co do których wydano zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W szczególności zasadny jest zarzut naruszenia art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji źle zrozumiał adnotację w dolnym prawym rogu załącznika nr 1 do wniosku Gminy C. Adnotacja mówiąca o tym, że "na przedmiotowym obszarze nie występują tereny nie zainwestowane posiadające zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze" odnosi się do terenu projektowanego planu miejscowego i w związku z tym nie przeczy stanowisku organu, że w pobliżu obszaru, dla którego opracowywany jest plan miejscowy, znajdują się tereny, które nie zostały zainwestowane, a co do których wyrażono już zgodę na przeznaczenie ich na cele nierolnicze. Po drugie, Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił pisma Gminy C. z 3 czerwca 2013 r. i załączonej do niej mapy, na której wskazano tereny, które nie są zabudowane, mimo że wyrażono w odniesieniu do nich zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze oraz tereny, które po wyrażeniu takiej zgody zostały zabudowane. Są to tereny położone poza obszarem opracowania planu miejscowego w miejscowości J., na północny zachód od terenu projektowanego planu miejscowego. Już to uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej, gdyż konieczne jest, aby Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznał sprawę z uwzględnieniem tego dokumentu, skoro sam w uzasadnieniu stwierdza, że pozytywne w tym zakresie ustalenie może być istotnym argumentem na rzecz odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto w świetle pominiętego przez Sąd pierwszej instancji dokumentu okazuje się, że uzasadnienie decyzji organu administracji nie ma charakteru szablonowego i adekwatnego do każdej decyzji o odmowie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze. Nie każda bowiem odmowa wyrażenia takiej zgody jest motywowana tym, że zachodzi swego rodzaju rozrzutność w gospodarowaniu gruntami o wysokiej klasie bonitacyjnej, przejawiająca się w tym, że występuje się o zmianę przeznaczenia kolejnych połaci gruntu, mimo że grunty już przeznaczone na cele inne niż rolne na te nierolnicze cele nie zostały jeszcze wykorzystane. Wbrew zatem stanowisku Sądu pierwszej instancji, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała charakter zindywidualizowany. Mając powyższe na uwadze NSA, uwzględniając skargę kasacyjną, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku uwzględniającego skargę NSA, na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zasądził od skarżącej gminy na rzecz organu administracji poniesione przez niego koszty postępowania kasacyjnego.