II OSK 3170/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. (obecnie KM. Sp. z o.o. z siedzibą we W.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 686/19 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 3 czerwca 2019 r. nr ... w przedmiocie określenia wysokości opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 686/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę K. Sp. z o.o. Sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 3 czerwca 2019 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą we W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, działając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego: - art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") przez wadliwe przyjęcie w niniejszej sprawie i niewykazanie ponad wszelką wątpliwość, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru "ulicy L." w S. doszło do wzrostu wartości nieruchomości, uzasadniającej ustalenie opłaty planistycznej, podczas gdy na wzrost wartości nieruchomości wpływ miały jeszcze inne okoliczności; - art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez ustalenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu nie tylko wskazanego w tym przepisie kryterium związanego ze zmianą przeznaczenia terenu wynikającą z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru "ulicy L." w S. (zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w S. nr ... z dnia 15 lutego 2013 r., (Dz.U. Woj. Dolnośląskiego z 2013 r. poz. ... z dnia ...), ale również innych okoliczności, które miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącej oraz prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej - w zakresie związanym z ustaleniem wpływu innych czynników niż określone w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. na wzrost wartości nieruchomości; Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie naruszył przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w sposób opisany w podstawach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, zaś wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki, orzekając w sprawie opłaty nałożonej na stronę skarżącą, kierowały się właściwą wykładnią wymienionych przepisów, przedstawioną również w skardze kasacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze już w pierwszej decyzji kasacyjnej z 25 maja 2018 r. zaznaczyło wyraźnie, że warunkiem ustalenia opłaty planistycznej jest to, że wzrost wartości nieruchomości musi być spowodowany nowym przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym, a nie innymi okolicznościami, jak choćby zwiększonym popytem na rynku nieruchomości czy podziałem nieruchomości. Konsekwentnie w kolejnej decyzji z 3 czerwca 2019 r. Kolegium wskazało, że prowadząc postępowanie w celu ustalenia opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. organ administracji publicznej ma obowiązek wykazać, że zostały spełnione następujące przesłanki: (1) uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego; (2) wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu; (3) zbycie nieruchomości oraz zgłoszenie roszczenia o opłatę przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Ponadto Kolegium zaakcentowało, że w niniejszej sprawie wyjaśnieniu podlegała przede wszystkim kwestia wzrostu wartości przedmiotowych działek gruntowych (nr ... i ...) w wyniku przyjętego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Miejskiej w S. z 15 lutego 2013 r. z zastrzeżeniem, iż: "jedynym czynnikiem wzrostu wartości nieruchomości było uchwalenie powyższego planu". Również Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wskazał prawidłowo, że jedną z okoliczności warunkujących ustalenie przedmiotowej opłaty jest wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego. Wobec powyższego mylnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że orzekające w sprawie organy oraz Sąd za podstawę ustalenia opłaty planistycznej uznały sam fakt wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy w decyzjach i wyroku wykazano, iż nałożenie na właściciela spornej opłaty warunkowane było ustaleniem wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego. Błędnie ponadto zarzucono, że przy ustalaniu spornej opłaty uwzględniono nie tylko okoliczność zmiany przeznaczenia terenów w następstwie uchwalonego planu miejscowego, ale również inne okoliczności, które miały wpływ na wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości. Tymczasem organ pierwszej instancji w decyzji z 18 marca 2019 r. wyjaśnił szczegółowo, że określając wartość nieruchomości w dacie wejścia w życie "nowego planu" miał na uwadze brak dostępu do drogi publicznej, jak też koszty wymagane dla ustanowienia służebności drogowej. Organ stwierdził, że ustalona opłata nie obejmuje zmiany wartości działek spowodowanej ich podziałami już po uchwaleniu planu. Nadto wskazano na inne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości (niekorzystny kształt, brak sieci kanalizacyjnej, strefa kontrolowanego gazociągu), które wymagały nakładów ze strony właściciela (w tym nabycia działek sąsiednich), celem dostosowania działek gruntowych do celów inwestycyjnych. Kolegium w uzasadnieniu wydanej decyzji, wyjaśniając kryteria wyceny nieruchomości według przeznaczenia ustalonego w planie z 2013 r., zaakcentowało zastosowanie przez rzeczoznawcę korekty stanu techniczno-użytkowego nieruchomości oraz zastosowany dodatkowo współczynnik korygujący uwzględniający niekorzystane warunki do zagospodarowania, a zwłaszcza zabudowy przedmiotowych działek gruntowych. W takim stanie sprawy nieuprawniona jest zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja, zgodnie z którą organy obu instancji nie uwzględniły takich czynników wzrostu wartości nieruchomości, jak ich podział, realizację infrastruktury drogowej, zapewnienia obsługi komunikacyjnej przez ustanowioną służebność drogi koniecznej czy też likwidację strefy kontrolowanej gazociągu. Całkowicie błędne są zarzuty kasacyjne wskazujące na nieuwzględnienie czynników podnoszących wartość nieruchomości wskutek działań właścicieli po dacie uchwalenia planu miejscowego, bowiem Kolegium wyjaśniło, iż w operacie szacunkowym uwzględniono cechy wycenianej nieruchomości według stanu istniejącego przed uchwaleniem planu miejscowego. Podkreślenia wymaga to, że w obu kontrolowanych decyzjach organy łączyły wzrost wartości nieruchomości z przyjętymi w planie miejscowym ustaleniami wprowadzającymi dla spornych działek przeznaczenie – jako teren zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Odrębnym natomiast zagadnieniem jest zastosowany w operacie szacunkowym dobór nieruchomości podobnych, ustalone cechy różniące nieruchomości wyceniane i porównawcze oraz przyjęte współczynniki korygujące. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Odnosząc się do oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, Sąd Wojewódzki stwierdził, że brak było podstaw do jego zakwestionowania, przy czym zaznaczył, iż nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań, właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Jednocześnie Sąd Wojewódzki zauważył, że strona skarżąca nie złożyła kontroperatu, ani też nie skorzystała z oceny sporządzonego w sprawie operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Stanowisko Sądu wyrażone w powyższym zakresie nie zostało skutecznie podważone. W tym miejscu należy zaakcentować, że w piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2023 r. mylnie wskazano na podobieństwo niniejszej sprawy oraz sprawy zakończonej wyrokiem NSA z 19 stycznia 2023 r. II OSK 25/20. O ile na etapie postępowania administracyjnego oraz pierwszoinstancyjnego postępowania sądowego podobieństwo obu wymienionych spraw wystąpiło, to rozpoznawanie skarg kasacyjnych zdeterminowane było granicami skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że Sąd Wojewódzki w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odmienne reguły obowiązują w postępowaniu drugiej instancji, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany zawartymi w niej zarzutami. Chybione są więc twierdzenia pełnomocnika o tożsamości niniejszej sprawy oraz sprawy objętej wyrokiem z 19 stycznia 2023 r. II OSK 25/20, w sytuacji, gdy złożone skargi kasacyjne zawierają różne zarzuty. Mianowicie wskazać trzeba, że według uzasadnienia wyroku sygn. II OSK 25/20 skarga kasacyjna w tamtej sprawie została uwzględniona, gdyż zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz §55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w sposób właściwy wymienionych przepisów przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Konkretnie, Sąd Wojewódzki nie przeprowadził należytej weryfikacji stanowiska organu odwoławczego w zakresie wartości dowodowej operatu szacunkowego w aspekcie wymogów prawnych obowiązujących przy wyborze nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 w zw. z art. 153 u.g.n. W niniejszej sprawie zakres kontroli zaskarżonego wyroku był inny, skoro w skardze kasacyjnej nie sformułowano analogicznego zarzutu dotyczącego przepisów art. 4 pkt 16 w zw. z art. 153 u.g.n. w powiązaniu z określonymi przepisami ww. Rozporządzenia z 21 września 2004 r. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna rozpoznawana w przedmiotowej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., wobec niezasadności zawartych w niej zarzutów kasacyjnych. ----------------------- 6