II OSK 314/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 484/16 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu I. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że słowa: "Fundacji [...] z siedzibą w B." zastępuje słowami: "Fundacji [...] z siedzibą w L.", II. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 26 października 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 484/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w L. [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił dopuszczenia Fundacji [...] z siedzibą w L. [...] (dalej: Fundacja) do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew na pasie drogowym należącym do drogi powiatowej nr [...] R relacji [...], działka nr [...] w miejscowości J. [...] i drogi powiatowej nr [...] [...] relacji [...], działka nr [...] w miejscowości Ł. [...] i działka nr [...] w miejscowości Ł. [...] wszczętym na wniosek Powiatowego Zarządu Dróg w [...]. Organ uznał, że o ile żądanie jest uzasadnione celami statutowymi Fundacji, co przesądza o spełnieniu pierwszej z przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu określonych w art. 31 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), o tyle nie została spełniona druga z przesłanek tego przepisu, tj. interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem jej do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Po rozpoznaniu zażalenia Fundacji na to postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2016r. utrzymało w mocy postanowienie z [...] stycznia 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, że o istnieniu interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym świadczy jej autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy rzeczywiście można mieć poważne obawy, co do zagrożenia określonych wartości, takich jak ochrona przyrody. Ocena wystąpienia tej przesłanki, tj. uznanie określonego interesu za społeczny, należy do organu administracji publicznej. W ocenie Kolegium, organ I instancji właściwie uznał, że interes społeczny nie przemawia w przedmiotowej sprawie za uwzględnieniem wniosku. Drzewa rosnące w pasie drogowym, oprócz bezcennej wartości przyrodniczej i trudnych do przecenienia właściwości, mogą bowiem stanowić zagrożenie dla ludzi, obiektów budowlanych i urządzeń znajdujących się w ich sąsiedztwie. Skargę na opisane postanowienie wniosła Fundacja, podnosząc, że od wielu lat jest zaangażowana w ochronę przyrody na terenie Pogórza [...] i posiada szczególną wiedzę na temat gatunków drzew występujących na tych obszarach, potwierdzoną szeregiem badań i inwentaryzacji przyrodniczych. Udział Fundacji w postępowaniu niewątpliwie przyczyniłby się do zachowania prawdy obiektywnej w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpoznając sprawę, wskazał na treść art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia do jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Sąd stwierdził, że dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu nie może być "niejako automatyczne" i w każdym przypadku złożenia wniosku w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do spełnienia przesłanek przepisem zakreślonych z uwzględnieniem realiów konkretnej sprawy. Oczywistym jest obowiązek przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i dokonania w jego ramach oceny, czy uzasadniony ze względu na cele statutowe organizacji społecznej jej udział w postępowaniu toczącym się z wniosku innej osoby, jest również celowy z perspektywy interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie z racji niedookreśloności samego pojęcia "interesu społecznego", którym posłużył się ustawodawca w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Interes społeczny, który towarzyszyć musi wnioskowi o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, należy interpretować każdorazowo na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Ponadto, organizacja społeczna, żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu, winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów określonych w art. 31 § 1 k.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim dopuszczeniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze. Sąd kontrolując działania procesowe organów doszedł do przekonania, że przeprowadziły one w wymaganym zakresie postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy interes społeczny, ze względu na przedmiot sprawy administracyjnej, wymagał udziału skarżącej Fundacji. Przedmiotem sprawy administracyjnej, w której w/w organizacja złożyła wniosek o dopuszczenie, jest wydanie na wniosek Zarządu Dróg Powiatowych w [...] zezwolenia na usunięcie drzew rosnących w pasie drogowym dróg publicznych. Według treści wniosku objęte nim drzewa są stare, suche, przez co stwarzają zagrożenie dla ruchu drogowego. Wobec precyzyjnie ustalonego przedmiotu postępowania, a także celu złożenia wniosku o wydanie zezwolenia, jakim jest niewątpliwie ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego, za uzasadnione Sąd uznał stanowisko Wójta oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż podkreślony we wniosku organizacji interes społeczności lokalnej nie wymagał ochrony realizowanej poprzez dopuszczenie tego społecznego podmiotu do toczącego się postępowania administracyjnego. Przekonująco, w kontekście art. 31 § 1 k.p.a., uzasadniono zaskarżone postanowienie twierdząc, że zamiar wycinki drzew ma na celu ochronę interesu społecznego, w tym ochronę życia i zdrowia ludzkiego, poprzez istotne minimalizowanie niebezpieczeństw dla uczestników ruchu drogowego, wiążących się z lokalizacją w pasie drogowym drzew zamierających jak i martwych. Potrzeba ochrony życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego niewątpliwie należy do sfery chronionego prawem interesu społecznego, stąd wniosek zarządu dróg w istocie zmierza do realizacji tego interesu. Ten zamiar Zarządu Dróg, w połączeniu z ustawowym obowiązkiem Wójta przestrzegania obowiązującego prawa oraz działania na rzecz dobra ogółu w tym społeczności lokalnej, przekonał Sąd do tezy o istnieniu wystarczających gwarancji ochrony interesu społecznego we wszczętym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, stanowisko to potwierdza obowiązywanie art. 83a ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.). W świetle tej regulacji, zezwolenie na usunięcie drzewa w pasie drogowym drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Do ustawowych zadań wymienionego wyżej organu uzgadniającego należy ochrona stanu przyrody, stąd tym bardziej udział Fundacji nie był w prowadzonym postępowaniu konieczny w świetle art. 31 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła Fundacja, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że: a) za udziałem skarżącej w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na usunięcie drzew rosnących w pasie drogowym dróg publicznych nie przemawia interes społeczny, w sytuacji, gdy skarżąca zarówno na etapie postępowania przed Wójtem Gminy [...] oraz później przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] szeroko argumentowała, że od lat zaangażowana jest w ochronę przyrody na terenie Pogórza [...] oraz posiada szczególną wiedzę na temat gatunków chronionych, a jej udział w postępowaniu przyczyniłby się do zachowania prawdy obiektywnej. W interesie społecznym jest bowiem niedopuszczenie do sytuacji, w której wskutek pochopnego wydania decyzji o usunięciu drzew dojdzie do pogorszenia warunków środowiskowych, b) za udziałem skarżącej w postępowaniu nie przemawia interes społeczny, bo (jedynie) w interesie społecznym jest bezpieczeństwo drogowe, tj. ochrona życia i zdrowia uczestników, w sytuacji, gdy interesem publicznym, a więc także społecznym jest również ochrona środowiska w stanie niezmienionym i zapewnienie odpowiednich standardów jego jakości, c) wystarczającym do zabezpieczenia interesu społecznego jakim jest ochrona przyrody, jest fakt obowiązku uzgodnienia zezwolenia na usunięcie drzew z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, z tego względu udział skarżącej w postępowaniu nie jest konieczny, w sytuacji, gdy udział tej instytucji sprowadza się często do uzgodnienia decyzji w drodze tzw. milczącej zgody i nie zapewnia zabezpieczenia w sposób wystarczający interesu społecznego, jakim jest zachowanie drzew wnioskowanych do usunięcia, lub w przypadku konieczności ich usunięcia, nałożenia na wnioskodawcę obowiązku nasadzeń zastępczych i w ten sposób zapewnienie równowagi przyrodniczej. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnośnie sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu stosowanego przez organy administracji publicznej, tj. art. 31 § 1 k.p.a., wskazać należy, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., nr 1 ,poz. 1), w tym zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaakceptowane również przez Sąd I instancji stanowisko organów administracji publicznej o wykazaniu przez organizację społeczną zaistnienia w przedmiotowej sprawie pierwszej przesłanki, o której mowa w w/w przepisie, tj. przemawiającym za udziałem Fundacji w postępowaniu administracyjnym celem statutowym tej organizacji. Warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w zakresie tej przesłanki jest bowiem zgodność celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem postępowania, tj. stwierdzenie przez organ administracji, że przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej jest legitymowana tymi postanowieniami statutu, której określają cel działania tej organizacji. Zgodnie z § 5 statutu Fundacji, celem Fundacji jest "propagowanie i realizowanie działań na rzecz ochrony przyrody i środowiska Polski i świata". Tak określony cel działania organizacji społecznej jest powiązany z przedmiotem niniejszego postępowania, którym jest wydanie zezwolenia na usunięcie drzew w pasie drogowym, co usprawiedliwia stanowisko organów administracji publicznej o spełnieniu pierwszej przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. Przesłanki określone przepisem art. 31 § 1 k.p.a., warunkujące udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, muszą być jednak spełnione łącznie. W wyroku NSA z 13 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2041/13 podkreślono, że rozstrzygając o dopuszczeniu organizacji do postępowania każdorazowo organ ocenia istnienie w sprawie interesu społecznego. Nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne ze względu na niewykazanie przez nią interesu społecznego, który przemawiałby za jej udziałem w postępowaniu. Wyrażona w zaskarżonym postanowieniu i wyroku Sądu I instancji ocena braku spełnienia w niniejszej sprawie drugiej przesłanki przemawiającej za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, tj. interesu społecznego uzasadniającego udział organizacji w tym postępowaniu, jest prawidłowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Interes społeczny jest nakazem poszukiwania złotego środka między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji − z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego − z drugiej strony. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi jednak zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 1038/08, wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2635/14, wyrok NSA z 1 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 2956/15). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi zatem odpowiadać wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji publicznej. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest obojętne dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Ochrona strony przed negatywnymi skutkami aktywności organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym również leży w interesie społecznym, a organ administracji publicznej i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałoby to zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Obowiązek skonkretyzowania interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem, który równoważyłby interes stron i uzasadniał dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym obciąża organizację społeczną. W ocenie Fundacji, interes społeczny przemawiający za udziałem tej organizacji w postępowaniu administracyjnym warunkuje prawo społeczności lokalnej do zachowania w stanie niezmienionym środowiska naturalnego. Uzasadnieniem interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., ma być również szczególna wiedza organizacji społecznej na temat gatunków drzew występujących w obszarach objętych postępowaniem, potwierdzona szeregiem badań i inwentaryzacji przyrodniczych. Nie można jednak pominąć, na co zasadnie wskazuje się w zaskarżonym postanowieniu z [...] lutego 2016 r., że przedmiotowe postępowanie dotyczy wycinki drzew zamierających i martwych, zagrażających bezpieczeństwu ludzi, a wydanie decyzji, o którą wnioskował Zarząd Dróg w [...], zmierza do zapobieżenia wypadkom na tym odcinku drogi. Stan drzew na obszarze objętym postępowaniem potwierdza protokół z 2 grudnia 2015 r. spisany na okoliczność oględzin drzew w ciągu drogi powiatowej nr [...] [...] oraz nr [...]. Opis poszczególnych drzew objętych wnioskiem ("posusz", "martwica pnia", "ubytki", "złamane wierzchołki") nie pozostawia wątpliwości, że postulowana wycinka dotyczy egzemplarzy drzew chorych, uszkodzonych, których pozostawienie w pasie przydrożnym może skutkować powstaniem realnego niebezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem ocenę organów administracji publicznej oraz Sądu I instancji, że ochrona interesu społeczności lokalnej w niniejszym postępowaniu przemawia za prowadzeniem skutecznego postępowania administracyjnego, które zniweluje ryzyko narastającego niebezpieczeństwa dla pieszych i kierowców na objętym postępowaniem terenie. Organizacja społeczna powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w sytuacjach racjonalnie uzasadnionych, kiedy rzeczywiście można mieć obawy co do zagrożenia wartości społecznie istotnych, w tym stanu przyrody, taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Sam zamiar zachowania niezmienionego stanu inwentaryzacyjnego drzew nie może stanowić o wykazaniu interesu społecznego, zwłaszcza, że postępowanie dotyczy drzew, które są uszkodzone, martwe i zagrażają bezpieczeństwu ludzi. Ocena wpływu, jaki może mieć wycinka w/w drzew na środowisko lokalne, pozostawiona będzie regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, z którym współdziałanie w toku postępowania administracyjnego stanowi obowiązek organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie wycinki drzew (art. 83 a ust. 2a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody). Interes społeczny, jakim jest niedopuszczenie do wydania decyzji w przedmiocie wycinki drzew, na skutek której dojdzie do pogorszenia warunków środowiskowych, jest zatem w niniejszym postępowaniu wystarczająco zabezpieczony. Obowiązkiem organu współdziałającego, niezależnie od formy, w której wyraża swoje stanowisko w sprawie, jest wszechstronna analiza sprawy z punktu widzenia organu wyspecjalizowanego w ramach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O sprostowaniu wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a.