II OSK 3100/24

Dnia 19 listopada 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 440/24 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr WOA.7721.191.2022.MT w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 440/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr WOA.7721.191.2022.MT (wydaną w związku z wyrokiem WSA w Poznaniu z 24 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 944/22), którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w [...] z dnia 20 lipca 2022 r., znak: PINB-WOA.5000.12.2021-107gm. [...].), którą na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", zalegalizowano J. B. oraz H. B. budynek garażowy o wym. 6,74 m x 7,18 m, położony w m. [...] dz. nr [...]. Sąd I instancji stwierdził, że organ nadzoru budowlanego zastosował się i wykonał wytyczne zawarte w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 944/22. Wielkopolski WINB postanowieniem z dnia 22 czerwca 2023 r. zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji wytycznych zawartych w ww. wyroku, w których wskazano na zakres postępowania dowodowego, organy administracji wykonały zalecenia dokonując ustaleń, z których wynikało, że: 1. H. i J. B. nie są i nie byli podatnikami podatku od nieruchomości za przedmiotowy budynek garażowy, a do 20 kwietnia 2009 r. byli właścicielami gospodarstwa rolnego i korzystali z ustawowego zwolnienia z podatku od nieruchomości od zabudowań rolniczych; 2. Urząd Geodezji w Warszawie nie posiada zdjęć z 1999 i 2002 r., a pierwszym zdjęciem wykonanym dla przedmiotowej nieruchomości było zdjęcie lotnicze z 2004 r.; 3. W dniu 6 września 2023 r. zostali przesłuchani w charakterze świadka: H. B., J. B. oraz A. J.. Właściciele spornego garażu oświadczyli, iż przedmiotowy garaż powstał w latach 1998-1999, w związku z zakupem przez ich syna w 1998 r. samochodu. Natomiast A. J. wskazał, iż garaż powstał w 2002 r., a przedmiotową nieruchomość zamieszkuje od 1978 r.; 4. Na portalu Google Earth najwcześniejsze zdjęcie przedmiotowej nieruchomości pochodziło z lipca 2006 r., a wcześniejszych zdjęć nie odnaleziono; 5. J. B. i R. S. złożyli oświadczenie w dniu 19 października 2023 r. o wykonywaniu w 1999 r. budowy przedmiotowego garażu; 6. R. S. podczas przesłuchania w dniu 29 stycznia 2024 r. uprzedzony o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania w zakresie określonym w art. 83 § 1-3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a.", oraz odpowiedzialności z art. 233 Kodeksu karnego, zwanego dalej "K.k.", za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, zeznał, że w 1999 roku brał udział w budowie budynku, tj. pomagał sąsiadowi w budowie. W ocenie Sądu I instancji, uzupełniające postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 944/22. W tym względzie organy nadzoru budowalnego podjęły czynności zalecane do wykonania w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego. W istocie nie pozyskano jednak dowodów w postaci zdjęć lotniczych (ew. zdjęć z Google Earth) nieruchomości na dz. nr [...] w m. [...] z okresu istotnego dla ustalenia daty budowy garażu. Również ustalenia w zakresie postępowania podatkowego nie przyniosły ustaleń pomocnych w rozpoznawanej sprawie. Przy końcowym rozstrzygnięciu sprawy organ odwoławczy rozważył wątpliwości na korzyść strony, która wystąpiła w wnioskiem o legalizację. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie dowodów dostarczonych przez inwestorów oraz na podstawie zeznań stron i świadków. W tym względzie uzyskane w trybie zgodnym z przepisami K.p.a., zeznania stron zostały ocenione zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organ odwoławczy wyraźnie zaznaczył, że skoro więcej świadków wskazało na datę budowy budynku rok 1999, najwcześniejsze zdjęcie budynku pochodziło z 2004 r., a strona przeciwna nie przedstawiła dowodów, które mogłyby zaprzeczyć tym ustaleniom, to dał wiarę, iż przedmiotowy obiekt powstał pod koniec lat 90-tych, ok. 1999 r., czyli ponad 25 lat temu, zatem prawidłowe było postępowanie w trybie uproszczonej procedury legalizacyjnej. Z uzasadnienia organu odwoławczego wynikało, że w sprawie uwzględniono oświadczenia świadków z 26 września 2021 r. oraz z 16 stycznia 2022 r., jak również z 19 października 2023 r., z których wynikało, iż przedmiotowy budynek powstał pod koniec lat 90-tych ubiegłego wieku. Ponadto organ odwoławczy wziął też pod uwagę, że w dniu 29 stycznia 2024 r. PINB przesłuchał świadków, którzy oświadczyli do protokołu, iż przedmiotowy budynek budowany był w 1999 r. Również w dniu 29 stycznia 2024 r. R. S. oświadczył, iż w 1999 r. brak udział przy budowie przedmiotowego garażu. Zdaniem Sądu, w tym względzie organ odwoławczy wyraził jednoznaczne stanowisko z jakich powodów opowiedział się za stanowiskiem wnioskodawców, którzy wystąpili o legalizację garażu. Wątpliwości podnoszone przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie nie zostały natomiast poparte materiałem dowodowym, który mógłby w sposób bezpośredni i jednoznaczny stanowić podstawę do przyjęcia odmiennego stanowiska niż zajęły w sprawie organy administracji, które dokonały legalizacji budynku w trybie uproszczonym. W ocenie Sądu, organy administracji realizując wytyczne Sądu zawarte w wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 944/22, nie naruszyły przepisów wskazanych w petitum skargi, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., ani przepisu art. 49f ust. 1 P.b. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 p.p.s.a. (lub 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 49f ust. 1 P.b. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie zaskarżonej decyzji, pomimo iż została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i nienależytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, to jest niewyjaśnienie daty zakończenia budowy samowoli budowlanej, a ustalenie jedynie roku rozpoczęcia budowy przedmiotowego obiektu budowalnego, co może mieć wpływ na wynik sprawy z uwagi na treść art. 49f ust. 1 P.b.; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 K.p.a. i przez oddalenie skargi i przyjęcie błędnej oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ, mimo że ocena dokonana przez organy administracji wykracza poza granicę swobodnej oceny dowodów i zasady doświadczenia życiowego poprzez przyjęcie, że świadkowie wskazani przez inwestora zapamiętali rok budowy nienależącego do nich garażu w sposób tożsamy; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 81a § 2 pkt 1 i 2 K.p.a. przez oddalenie skargi i rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości na korzyść strony, mimo że w sprawie uczestniczyły strony o spornych interesach oraz że przepisy odrębne – ustawy Prawo budowalne – wymagają od strony wykazania faktów, tj. terminu zakończenia budowy; - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do oceny, że zaskarżona decyzja – pomimo wadliwie ustalonego stanu faktycznego, niewłaściwej oceny zebranego przez organy administracji materiału dowodowego – pozostała w mocy; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze, a dotyczących m.in. niedostatecznego ustalenia przez organy administracji publicznej stanu faktycznego tej sprawy, a wypowiedzenia się co do rozbieżności między dokumentacją fotograficzną, a pozostałym materiałem dowodowym w sprawie. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Zarzuty skargi kasacyjnej opierają się wyłącznie na argumentacji skarżącego, która ma charakter polemiczny, gołosłowny i niewnoszący do sprawy nic nowego, co mogłoby skutecznie podważyć legalność zaskarżonego wyroku. Należy skarżącemu wskazać, że wbrew jego twierdzeniom wszyscy świadkowie oprócz niego samego wskazali, że przedmiotowy budynek garażowy powstał w 1999 roku, co zamyka też problematykę dotyczącą istniejących "wątpliwości", co do terminu zakończenia budowy. Wbrew twierdzeniom skarżącego w sprawie ustalono bowiem datę budowy przedmiotowego garażu. Poza tym odnotowania wymaga, że na przestrzeni lat trwających postępowań: administracyjnego i sądowoadministracyjnego, stanowisko samego skarżącego co do daty budowy przedmiotowego budynku nie jest spójnie, ponieważ skarżący pierwotnie podnosił, że budynek powstał po 2008 r., później, że w 2002 r., a aktualnie, iż pewne jest jedynie to, że przedmiotowy budynek istniał w 2006 r. A zatem twierdzenia skarżącego w tym zakresie należy ocenić jako mało wiarygodne, skoro inni świadkowie w sprawie byli zgodni co do daty powstania przedmiotowego budynku garażowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego to, że świadkowie byli w tym zakresie jednomyślni zasadniczo przesądza o wyniku postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie innych dowodów, tj. w postaci zdjęć i map geodezyjnych, nie można było jednoznacznie ustalić kiedy doszło do budowy przedmiotowego budynku. Odwoływanie się w skardze kasacyjnej do zdjęcia z 2004 r. nie podważa skutecznie tej oceny, ponieważ pomimo tego dowodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wiążącym na podstawie art. 170 p.p.s.a. wyroku o sygn. akt II SA/Po 944/22 przesądził o konieczności dokonania dalszych ustaleń w sprawie, a po ich ponownym dokonaniu organ nadzoru budowlanego w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej (wynikającą z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.) ocenił, że organ powiatowy słusznie uznał, iż do budowy obiektu musiało dojść ponad 20 lat temu. Taka ocena wynika z tego, że przesłuchani na okoliczność daty powstania przedmiotowego budynku świadkowie pouczeni o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań zeznali, że budowa miała miejsce w 1999 r., w tym strona J. B. oraz H. B.. Jedynie A. J.(skarżący) podnosił, że przedmiotowy budynek powstał w 2002 r. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumentacja zdjęciowa oraz oświadczenia świadków, jak również złożone do protokołu w dniu 6 września 2023 r. oświadczenie A. J., wskazywały, iż przedmiotowy garaż na przedmiotowej nieruchomości istniał ponad 20 lat (co najmniej od 2002 r. według A. J.). Skoro więcej świadków wskazało na datę budowy budynku rok 1999, najwcześniejsze zdjęcie budynku pochodziło z 2004 r., a strona przeciwna nie przedstawiła dowodów, które mogłyby zaprzeczyć tym ustaleniom, to na tej podstawie organ odwoławczy niewadliwie dał wiarę, iż przedmiotowy obiekt powstał pod koniec lat 90-tych, około 1999 r., czyli ponad 25 lat temu. Takie zaś ustalenie uprawniało organ nadzoru budowlanego do stwierdzenia, że prawidłowe było postępowanie w trybie uproszczonej procedury legalizacyjnej wdrożone na podstawie art. 49f ust. 1 P.b. Trudno zatem uznać aby w tak przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku o sygn. akt II SA/Po 944/22, istniały w świetle art. 81a K.p.a. niedające się usunąć wątpliwości co do daty budowy przedmiotowego budynku garażowego, a tym samym aby doszło do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 81a § 2 pkt 1 i 2 K.p.a. Nie można także skutecznie zarzucić Sądowi I instancji aby ten naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ zaskarżony wyrok zapadł w granicach niniejszej sprawy i oparciu o przedstawione akta administracyjne sprawy, a więc w całokształcie sprawy. To, że ocena merytoryczna Sądu nie jest zgodna z oczekiwaniami skarżącego nie oznacza, aby zaskarżony wyrok zapadł z uwagi na brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy. Skarżącemu należy w tym kontekście wyjaśnić, co wiąże się także z ostatnim zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., że wadliwość uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Poza tym z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanego, a przez to niejasnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało skonstruowane właśnie w taki sposób, że możliwa była instancyjna kontrola zaskarżonego wyroku, o czym też świadczy taka ocena dokonana przez NSA co do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, a związanych z oceną prawidłowości ustalenia przez organy nadzoru budowlanego daty budowy przedmiotowego budynku garażowego. Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. (lub 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 49f ust. 1 P.b.; art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 K.p.a.; art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 81a § 2 pkt 1 i 2 K.p.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.