II OSK 3092/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Po 869/19 w sprawie ze skargi A. L. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr WOA.7721.160.2019.AC w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 869/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. L. (dalej jako skarżący) na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr WOA.7721.160.2019.AC w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie. Decyzją z dnia 5 kwietnia 2019 r., PINB-KIO.50.4.2016 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie (zwany dalej "Inspektorem Powiatowym"), działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej "P.b.") nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego o wymiarach 6,65 m na 8,30 m i wysokości 5,62 m zlokalizowanego w miejscowości H. na działce [...]. Rozstrzygnięcie doręczono A. L. 10 kwietnia 2019 r. Skarżący wniósł odwołanie w sprawie nadając je 25 kwietnia 2019 r. (koperta k. 8 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej " Wojewódzkim Inspektorem ") postanowieniem z dnia 16 maja 2019 r., WOA.7721.160.2019.AC, działając na podstawie art. 134 i art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a."), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zwrócił uwagę, że skoro środek zaskarżenia doręczono 10 kwietnia 2019 r., to oznacza, że odwołanie należało wnieść do 24 kwietnia 2019 r. (k. 14 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W piśmie z dnia 24 maja 2019 r. skarżący wskazał, że "wnosi skargę" i prosi o przywrócenie terminu odwołania ("nazwał je błędnie "zażaleniem" – uw. Sądu) wysłanego 25 kwietnia 2019 r., a które należało wnieść do 24 dnia miesiąca. Przyznał, że termin przekroczył o jeden dzień, co było spowodowane jego stanem zdrowia. Skarżący wskazał, że leczy się onkologicznie i jego stan psychiczny był głównym powodem opóźnienia wysłania pisma. W piśmie z dnia 31 maja 2019 r., WOA.7724.87.2019.AC Wojewódzki Inspektor skierował do skarżącego wezwanie o sprecyzowanie wniosku, to jest oświadczenie, czy jego intencją było złożenie skargi na postanowienie z dnia 16 maja 2019 r., czy złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Inspektora Powiatowego z dnia 5 kwietnia 2019 r., PINB.KIO.50.4.2016 (k. 24 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W odpowiedzi z dnia 6 czerwca 2019 r. skarżący doprecyzował, że wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Inspektora Powiatowego (k. 27 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wezwaniem z dnia 1 lipca 2019 r., WOA.7721.160.2019.AC Inspektor Wojewódzki zwrócił się do Skarżącego o uzupełnienie wniosku poprzez uprawdopodobnienie, że złożenie odwołania po terminie nastąpiło bez jego winy. Jednocześnie przedstawił uwarunkowania prawne związane z przywracaniem terminów w postępowaniu administracyjnym (k. 29 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Powyższego pisma skarżący nie odebrał pod adresem zamieszkania i zostało ono zwrócone do akt (k. 3-31 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2019 r., WOA.7721.160.2019.AC Wojewódzki Inspektor, wskazując na art. 59 § 2 w zw. z art. 123 § 1 K.p.a., odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 5 kwietnia 2019 r., PINB.KIO.50.4.2016. Organ podkreślił, że skarżący uzasadnił swój wniosek powołaniem na stan zdrowia, jednakże nie uzasadnił bliżej swych twierdzeń (k. 34-35 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Skarżący wnosząc skargę na powyższe postanowienie przedstawił zaświadczenie lekarskie zaznaczając, że choruje, a przy leczeniu występują u niego przykre objawy uboczne. Odnosząc się do skierowanego do niego wezwania z dnia 1 lipca 2019 r., WOA.7721.160.2019.AC nadmienił, że gdy je doręczano był (od końca czerwca) na urlopie poza W. u siostry, a od 12 lipca do 2 sierpnia 2019 r. przebywał w sanatorium (na potwierdzenie czego przedstawił kartę informacyjną pobytu). Z tego powodu nie odebrał korespondencji (k. 3-7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.), bowiem nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Sąd wskazując akt, który jest przedmiotem kontroli zauważył, że wszystkie okoliczności sprawy pozostają w zasadzie bezsporne. Strony (skarżący, organ) zgodnie twierdzą, że decyzja Powiatowego Inspektora została skarżącemu doręczona i powinna być zaskarżona odwołaniem najpóźniej 24 kwietnia 2019 r. Odwołanie z kolei nadano w urzędzie pocztowym 25 kwietnia 2019 r., a więc z jednodniowym opóźnieniem. Sąd wskazał na proceduralny charakter postanowienia objętego skargą. Jego podstawą były art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 2 K.p.a. Zgodnie z pierwszymi paragrafami z dwóch wymienionych jednostek redakcyjnych "w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy" (art. 58 § 1 K.p.a.). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 K.p.a.). Z kolei art. 59 § 2 K.p.a. stanowi, że "o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia". Sąd podniósł, że skarżący kwestionując (w skardze) odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wskazuje, że po pierwsze, jego zdaniem, zachodziły usprawiedliwione okoliczności świadczące o braku winy po jego stronie w uchybieniu terminu, a te wynikały z jego stanu zdrowia. Przedstawił zaświadczenie lekarskie, iż rozpoznano u niego schorzenie [...] i wskazał, że przez to przechodzi leczenie hormonalne pod opieką [...]. Dodał, że przy leczeniu występują przykre dla niego objawy uboczne. W skardze zaakcentował też, że sprawę administracyjną prowadził samodzielnie. W tym kontekście nadmienił, że wysłanego do niego wezwania z dnia 1 lipca 2019 r. (o uzupełnienie wniosku o przywrócenie terminu) nie odebrał, gdyż pozostawał poza miejscem zamieszkania (u siostry poza W. oraz w sanatorium). Analizując okoliczności sprawy oraz twierdzenia skarżącego Sąd nie znalazł podstaw do podważenia postanowienia Inspektora Wojewódzkiego z dnia 1 sierpnia 2019 r., WOA.7721.160.2019.AC. Sąd stwierdził, że ze zrozumieniem przyjął wyjaśnienia skarżącego. Zapewnił, że zdaje sobie zwłaszcza sprawę, iż bardzo zależy mu na możliwości podważenia nakazu rozbiórki wydanego przez Inspektora Powiatowego. Zdaniem Sądu, dla skarżącego jest też zapewne trudne do przyjęcia, że jednodniowe opóźnienie w złożeniu odwołania może zablokować dalsze postępowanie. Mając na uwadze powyższy kontekst Sąd zauważył, że procedura administracyjna, która stanowi ciąg określonych prawem czynności formalnych zmierzających do wydania decyzji administracyjnych w pierwszej, a następnie drugiej (odwoławczej) instancji, musi mieścić się w ściśle określonych prawem ramach. Przekroczenie reguł postępowania (na przykład, tak jak w niniejszej sprawie – uchybienie terminu) powoduje określone przepisami skutki, których nie można uznawać za niebyłe, chociażby nawet pracownik organu starał się życzliwie traktować stronę postępowania. Bezspornym jest, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji proceduralnej miał on możliwość uchylenia się od skutków swego opóźnienia, ale musiałby uprawdopodobnić, że obiektywnie nie miał możliwości złożenia odwołania w terminie. Sąd zauważył, że we wniosku o przywrócenie terminu skarżący wskazał tylko na kłopoty zdrowotne i leczenie. Został on wezwany przez organ do uzupełniania wniosku, ale nie odebrał wezwania pod adresem zamieszkania. Jak później wyjaśnił, pozostawał przez dłuższy okres poza miejscem zamieszkania na urlopie i w sanatorium. Nie poinformował jednak organu o planowanej dłuższej nieobecności w domu, choć – jak należy mniemać – w obu przypadkach pobyt poza domem był planowany, a nie nagły. Sąd nadmienił, że postępowanie administracyjne, którego obecnie rozpatrywana skarga dotyczy, trwa już kilka lat, a w jego trakcie organ wielokrotnie informował i pouczał skarżącego na piśmie o obowiązku informowania organu o zmianie adresu oraz o tym, że zaniedbanie tego obowiązku może powodować, iż doręczane pisma pod dotychczasowym adresem wywoła skutek prawny (zob.: zawiadomienia PINB.KIO.50.4.2016 z dnia 2 sierpnia 2016 r., 15 grudnia 2017 r., 28 kwietnia 2018 r., 17 sierpnia 2018 r. oraz 11 marca 2019 r. – odpowiednio k. 12, 29, 35, 43 i 49 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Należało więc przyjąć, że odpowiedzialność za nie odebranie wezwania z dnia 1 lipca 2019 r. leży po stronie skarżącego. Niezależnie od powyższego Sąd zaznaczył, że gdyby nawet przyjąć, że skarżący wezwania do uzupełniania wniosku o przywrócenie terminu nie odczytał z przyczyn od niego niezależnych, to i tak tylko spojrzenie na sprawę z określonej perspektywy mogłoby wieść do wniosku, że okoliczność ta nie miała znaczenia. Mianowicie należy zweryfikować, czy skarżący na etapie skargi – gdy już wiedział o obowiązku należytego umotywowania wniosku o przywrócenie terminu – przedstawił okoliczności i dokumenty świadczące o tym, że nie zawinił w opóźnieniu wniesienia przez niego odwołania. W ocenie Sądu skarżący nie uprawdopodobnił, że w dacie 24/25 kwietnia 2019 r. istniały niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające, względnie skutecznie utrudniające wniesienie odwołania. Wskazał on jedynie ogólnie, że przechodzi leczenie hormonalne związane z [...]. Sąd nie zaprzeczył, że jest to poważne schorzenie, trudne w leczeniu, rodzące niepokój u chorego, a także zapewne niosące bolesne skutki uboczne. Niemniej zarazem z okoliczności sprawy i wypowiedzi skarżącego nie wynika, aby w konkretnych dniach, gdy powinien złożyć odwołanie, miały zajść u niego przyczyny uniemożliwiające dopełnieniu tej czynności formalnej, a także że nie mógł zlecić tego żadnej osobie bliskiej. Podsumowując Sąd stwierdził, że – nie ma więc dla sprawy znaczenia, że skarżący nie odebrał wezwania organu z dnia 1 lipca 2019 r. Jak wynika z jego wypowiedzi i przedłożonych, także do skargi, dokumentów – nie przedstawił on okoliczności, które usprawiedliwiałyby go, gdy chodzi o opóźnione złożenie odwołania. Inspektor Wojewódzki miał zatem podstawy, aby w postanowieniu z dnia 1 sierpnia 2019 r., WOA.7721.160.2019.AC odmówić mu przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. i art. 80 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem ww. przepisów polegającym na przyjęciu, że wyjaśnienia skarżącego oraz przedłożone przez niego dokumenty nie są wystarczające do uznania, że w okresie, gdy powinien on złożyć odwołanie miały zajść u niego przyczyny uniemożliwiające dopełnienie tej czynności formalnej, a także, że nie mógł zlecić tego żadnej innej osobie, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w niezachowaniu terminu do złożenia odwołania od postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2019 roku nr WOA.7721.160.2019.AC, a zatem, że nie zachodziły przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, 2. art. 151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art 8 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem ww. przepisów polegającym na nie uwzględnieniu przy rozstrzyganiu sprawy słusznego interesu skarżącego; prowadzenie sprawy w sposób nie budzący jego zaufania do władzy publicznej, w szczególności poprzez nie kierowanie się zasadą proporcjonalności. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone nawet w części. Jednocześnie zwrócił się o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia lekarskiego, oświadczenia E. L. - małżonki skarżącego oraz z jego oświadczenia na okoliczność jego złego stanu zdrowia w okresie od 10 do 24 kwietnia 2019 roku oraz braku osób, które mogłyby wysłać odwołanie za skarżącego, dowód ten jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości zachodzących w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesione przez A. L. nie miała usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Nie uprawdopodabnia braku winy wskazywany przez skarżącego kasacyjnie fakt leczenia [...]. Nie kwestionując, że leczenie to może wywoływać u skarżącego kasacyjnie zaniki pamięci, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że sytuacja taka miała miejsce w dniu 24 kwietnia 2019 r. Z akt sprawy wynika, że odwołanie od decyzji organu administracji sporządzone zostało przez skarżącego kasacyjnie w dniu 24 kwietnia 2023 r. Taka właśnie data wskazana została w odwołaniu. Nie ma w tej sytuacji racjonalnych podstaw do przyjęcia, że skarżący kasacyjnie w dniu 24 kwietnia 2023 r. był zdolny do dokonania czynności w postaci sporządzenia odwołania i nie był zdolny do dokonania prostszej czynności w postaci wysłania tego odwołania. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że organ administracji dokonał dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz by organ administracji naruszył art. 58 § 1 i 2 K.p.a. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7 i art 8 K.p.a. Wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały należycie wyjaśnione. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do załatwienia sprawy i nie wymagał uzupełnienia. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organ administracji i zaakceptowana przez Sąd I instancji była prawidłowa i nie nosiła cech dowolności. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.