II OSK 3086/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] – wspólników A. spółki cywilnej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 419/24 w sprawie ze skargi [...] – wspólników A. spółki cywilnej w B. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 19 czerwca 2023 nr LXXII/993/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w Białymstoku w rejonie ulic Solidarności i Zwycięstwa oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 października 2024 r., II SA/Bk 419/24, oddalił skargę [...] – wspólników A. spółki cywilnej w B. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 19 czerwca 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w Białymstoku w rejonie ulic Solidarności i Zwycięstwa. W uzasadnieniu wyroku Sąd, odnosząc się w pierwszej kolejności do ogólnych zarzutów, skupiających się wokół nadużycia władztwa planistycznego, naruszenia zasady proporcjonalności i prawa własności, wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z samej swojej istoty ogranicza prawo własności, gdyż jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 zm.; dalej u.p.z.p.) ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wbrew argumentacji zawartej w skardze prawo własności nie ma charakteru absolutnego. System prawny w Rzeczypospolitej Polskiej opiera się co prawda na ochronie prawa własności, co znajduje odzwierciedlenie w prawie inwestycyjno-budowlanym, w tym w planowaniu przestrzennym, jednak ochrona ta ma swoje granice, co wprost wynika z art. 140 Kodeksu cywilnego. W przypadku uchwalenia planu miejscowego wyznaczenie owych granic ochrony prawa własności w głównej mierze wiąże się z ustaleniem właściwej proporcji między ingerencją w prawo własności a jej uzasadnieniem w interesie publicznym. Dokonując w tej perspektywie oceny zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do wniosku, że organ planistyczny należycie wyważył interes publiczny i prywatny, a przytoczona argumentacja Rady Miasta Białystok uzasadnia prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych. W opinii Sądu, z punktu widzenia skarżących najważniejsze zarzuty odnoszą się do kwestii szeroko rozumianej obsługi komunikacyjnej budynków przy ul. [...] nr [...] i [...]. WSA szeroko odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu i stwierdził, że w jego ocenie wprowadzone zaskarżonym planem na obszarze [...] nowe rozwiązania komunikacyjne w praktyce mogą wręcz poprawić atrakcyjność tego terenu, również z punktu widzenia skarżących, prowadzących na tym obszarze działalność gospodarczą polegającą na wynajmie lokali komercyjnych. Poprawa różnych aspektów przestrzennych, zwłaszcza komunikacyjnych i estetycznych, powinna zwiększyć wartość i podnieść konkurencyjność nieruchomości przy ul. [...] i [...] – zarówno w odniesieniu do przedsiębiorców wynajmujących tam lokale usługowe, jak i potencjalnych nabywców tych budynków. Sąd nie zgodził się ze skargą, że ww. uchwała zmierza do faktycznej zmiany przeznaczenia obszaru [...] pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a co najmniej do podporządkowania terenu [...] nieistniejącej zabudowie na terenach [...]. Wskazał, że wprawdzie na obszarze planu na części terenów została wprowadzona funkcja mieszkaniowa, jednak na terenie oznaczonym [...], na którym znajdują się działki skarżących, zachowana została jedynie funkcja usługowa. Niezrozumiała jest zatem obawa o faktyczną zmianę przeznaczenia tego terenu, skoro skarżona uchwała w całości utrzymała dotychczasowe jego przeznaczenie. Cel usługowy tego terenu nie zostanie wygaszony. Sąd uznał, że twierdzenia zawarte w pkt 55-59 stanowią jedynie nieodpowiadające stanowi prawnemu przypuszczenia skarżących. WSA doszedł do wniosku, że pomimo wielości zarzutów skargi, w tym naruszenia zasad obsługi komunikacyjnej terenu [...], kwestionowany plan nie prowadzi w żadnym zakresie do zaprzeczenia treści prawa własności skarżących, nie zmienia przeznaczenia zabudowy istniejącej na ich nieruchomościach, a także nie ogranicza sposobu korzystania z nich. Żaden więc z zarzutów sformułowanych w skardze nie wskazuje na istotność naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. nie wskazuje na nieproporcjonalne użycie władztwa planistycznego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. Nie stwierdzono też innych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, w tym niezgodność z przytoczonymi w pkt 62-65 skargi przepisami Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli [...] – wspólnicy A. spółki cywilnej w B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.): a) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez niezastosowanie w sprawie, b) art. 140 kodeksu cywilnego przez niezastosowanie w sprawie, c) art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym przez niezastosowanie w sprawie, d) art. 28 u.p.z.p. przez wadliwe zastosowanie, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Białystok wniosła o jej odalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP "przez niezastosowanie w sprawie", art. 140 kodeksu cywilnego "przez niezastosowanie w sprawie", art. 101 § 1 u.s.g. "przez niezastosowanie w sprawie" oraz art. 28 u.p.z.p. "przez wadliwe zastosowanie", stwierdzić należy, że takie ich ujęcie – jako bardzo lakoniczne – nie pozwala na szczegółową ocenę zasadności tych zarzutów. Uwzględniając jednak ich bardzo ogólną treść i motywy skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 101 § 1 u.s.g., w istocie zostały zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Wniesiona bowiem przez skarżących kasacyjnie w trybie art. 101 § 1 u.s.g. skarga została rozpoznana przez Sąd, WSA w motywach zaskarżonego wyroku podał, że skarżący kasacyjnie są użytkownikami wieczystymi działek objętych zaskarżonym planem miejscowym oraz właścicielami posadowionych na nich budynków i budowli, a więc uwzględniał, że plan ten ingeruje w ich uprawnienia właścicielskie, przy czym kwestionowany plan został podjęty na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli z upoważnienia ustawowego. Jeżeli natomiast chodzi o art. 28 u.p.z.p., to chociaż artykuł ten ma dwa ustępy, w skardze kasacyjnie nie wskazano, który z tych ustępów – zdaniem strony – miał zostać naruszony, a ponadto nie wykazano, w czym strona skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwość zastosowania art. 28 u.p.z.p. Podkreślić należy, że nie jest "wadliwym" zastosowaniem danego przepisu wydanie na jego podstawie rozstrzygnięcia innego niż oczekiwane przez stronę. Zaznaczyć też trzeba, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnosił się do unormowania zawartego w art. 28 u.p.z.p., motywując swoje stanowisko w tym zakresie, a w skardze kasacyjnej nie wykazano wadliwości stanowiska WSA. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.