II OSK 308/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 416/22 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 marca 2022 r., nr WIN-II.7840.4.18.2022 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. sp. z o.o. z siedzibą w O. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 6 października 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 416/22, oddalił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 25 marca 2022 r., nr WIN-II.7840.4.18.2022, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna z 5 stycznia 2022 r., znak UA.6740.276.2021, o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków zakwaterowania turystycznego o charakterze hotelarskim wraz z usługami oraz garażami podziemnymi w O., ul. [...], na działkach nr [...], [...] w obrębie [...]. Powodem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przez Prezydenta Miasta Olsztyna był brak usunięcia nieprawidłowości w zakresie dokumentacji projektowej oraz stwierdzenie, że inwestycja w zakresie obsługi komunikacyjnej (połączenia drogi pożarowej z ulicą oznaczoną jako [...]) oraz wysokości zabudowy (w kontekście zaprojektowanej tzw. antresoli budynku) jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji uznał również, że: nie wskazano faktycznej funkcji projektowanych lokali usługowych, niepoprawnie określono zakres inwestycji nie ujmując we wniosku wszystkich działek inwestycyjnych, nie uzupełniono w sposób wystarczający rzędnych projektowanego terenu, nie uzupełniono informacji o szczegółowym sposobie odprowadzania wód opadowych, ani nie przedstawiono stosownych rozwiązań w tym zakresie, nie przedstawiono sposobu zasilania zbiorników przeciwpożarowych, w projekcie zagospodarowania terenu nie przedstawiono projektowanych wycinek, nie przedstawiono poprawnego rozwiązania w zakresie projektowanych schodów zewnętrznych, nie uszczegółowiono lokalizacji wiat śmietnikowych, nie zaprojektowano stosownego dojazdu (uzgodnionego z właściwym zarządcą drogi) do magazynu sprzętu sportowego, na rysunku projektu zagospodarowania terenu nie przedstawiono proponowanych urządzeń stałych dla osób niepełnosprawnych - platform, nie zawarto opisu zapewnienia niezbędnych warunków do korzystania z obiektów użyteczności publicznej - w tym przypadku do lokali usługowych. Jednocześnie Prezydent Miasta przychylił się do stanowiska inwestora, że współczynnik intensywności zabudowy należy ustalać, stosując definicję określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie definicję wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p. Po rozpoznaniu odwołania inwestora Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając stanowisko Prezydenta, że zagospodarowanie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej narusza przepisy planu miejscowego, ponieważ zgodnie z nim obsługa działek nr [...] i [...] może być realizowana wyłącznie z dróg określonych symbolem [...] i [...]. Natomiast zgodnie z projektem zagospodarowania terenu oprócz zjazdów projektowanych bezpośrednio na ul. [...] i ul. [...] zaprojektowano dodatkowy zjazd drogi pożarowej na drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...]. W ocenie Wojewody, wskazana w projekcie antresola, przewidziana po obrysie pomieszczenia na [...] kondygnacji budynku, w istocie stanowi kolejną kondygnację. W konsekwencji, wysokość projektowanej zabudowy jest niezgodna z planem miejscowym, z którego wynika, że wysokość zabudowy należy projektować do [...] kondygnacji. Organ odwoławczy stwierdził również, że projektowane budynki nie są budynkami wolnostojącymi, bowiem posiadają wspólną ławę fundamentową. Wojewoda uznał ponadto, że obliczając wskaźnik intensywności zabudowy należy stosować definicję w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a nie sprzeczną z nią definicję zawartą w § 2 ust. 5 pkt 15 planu miejscowego. Organ odwoławczy podzielił pozostałe zastrzeżenia w zakresie dokumentacji projektowej, wskazane przez organ pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę inwestora stwierdził, że Wojewoda dokonując oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo uwzględnił definicję pojęcia "wskaźnik intensywności zabudowy" ustaloną w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, a nie jak chciał tego skarżący w § 2 ust. 5 pkt 15 planu miejscowego. Żaden przepis nie daje bowiem organowi uchwałodawczemu gminy upoważnienia do ustalania własnych definicji, czy też modyfikowania definicji, którymi posługuje się ustawodawca. Przemawia za tym zasada spójności systemu prawa i hierarchia aktów prawych, mająca na celu zachowanie dyscypliny znaczeniowej poszczególnych pojęć normatywnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazane w projekcie budowlanym pomieszczenia nazwane "antresolą" nie zostały wydzielone z przestrzeni żadnego pomieszczenia znajdującego się poniżej, zaś sam fakt otwartej komunikacji pomiędzy tym pomieszczeniem a antresolą nie wypełnia przesłanek niezbędnych do uznania tego pomieszczenia za antresolę pomieszczenia. W konsekwencji Sąd podzielił argumenty organu, że projektowane budynki posiadają parter plus 3 kondygnacje, z czego ostatnia (tzw. antresola) znajduje się pod płaskim dachem. Sąd Wojewódzki nie podzielił natomiast argumentacji organu, że projektowane budynki nie są budynkami wolnostojącymi, ponieważ posiadają wspólną ławę fundamentową. Sąd uznał, że posiadanie przez budynki wspólnego fundamentu, garażu podziemnego nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej. Sam wspólny fundament nie oznacza, że kilka budynków staje się jednym budynkiem. Sąd Wojewódzki nie podzielił także wątpliwości organów co do charakteru projektowanej zabudowy wskazując, iż okoliczność, że w projektowanych obiektach znajdować się ma [...] jednostek mieszkalnych nie oznacza, że planowany obiekt nie stanowi obiektu hotelowego. Ustawodawca jednoznacznie wskazał bowiem, że jednostki mieszkalne mogą być wykorzystywane do świadczenia usług hotelarskich. Sąd pierwszej instancji podzielił natomiast zastrzeżenia Wojewody dotyczące nieprzedstawienia wszystkich rzędnych terenu, które wyjaśniałyby w sposób jasny projektowaną rzeźbę terenu. Brak rzędnych uniemożliwiał weryfikację rozwiązania projektowego skarpy na styku z działkami: od północy z działką drogową ([...]) od południa z działką [...]. Z przedstawionych rzędnych od strony zachodniej wynika zaś, że projektowane podniesienie terenu przy budynku względem terenu istniejącego wyniesie nawet ok. 1,4 m, a skarpę ukształtowano w kierunku pasa drogowego, co w konsekwencji może doprowadzić do spływu wód na tereny sąsiednie. Za niewystarczające Sąd Wojewódzki uznał także rozwiązania projektu w zakresie sposobu zagospodarowania wód opadowych z dachów, balkonów i tarasów. Dotyczy to przede wszystkim zagospodarowania wód opadowych przy zachodniej granicy działki na projektowaną skarpę i kierowanie wód opadowych na działkę drogową. W miejscu styku z tą działką nie zaprojektowano ani drenażu, ani odprowadzenia liniowego wód opadowych. Sąd Wojewódzki podzielił również stanowisko organów, że zaprojektowane zagospodarowanie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nie naruszył wskazanych w skardze norm procesowych. Zgromadzony materiał dowodowy wystarczył do tego, aby wyczerpująco ustalić stan faktyczny. Organ odwoławczy nie dopuścił się przy tym naruszenia zakazu reformationis in peius. W skardze kasacyjnej, E. Sp. z o.o. z siedzibą w O., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010.130.871 z dnia 20 lipca 2010 r.), zwanej dalej ustawą nowelizującą, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 2 ust. 5 pkt 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Ukiel, rejon Likusy w Olsztynie zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Olsztyn nr XIV/171/07 z dnia 29 sierpnia 2007 r., art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że wskaźnik intensywności zabudowy powinien zostać obliczony jako suma powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku, podczas gdy z prawidłowo zastosowanych ww. przepisów wynika, że zgodnie z regułą intertemporalną znowelizowana definicja wskaźnika intensywności zabudowy nie ma zastosowania do uchwalonego wcześniej planu miejscowego, który w sposób nie budzący wątpliwości stanowi, że intensywność zabudowy liczona jest wyłącznie w oparciu o kondygnacje nadziemne; - art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że adresatem tych przepisów jest inwestor ubiegający się o pozwolenie na budowę, a podmiot odpowiedzialny za przygotowanie i uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; - art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 4 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji nie spełnia przepisów prawa, podczas gdy wniosek ten był zgodny z prawem i uzasadniał wydanie pozwolenia na budowę, a odpowiedź inwestora z [...] grudnia 2021 r. na postanowienie z 7 września 2021 r. usunęła ewentualne nieprawidłowości; - § 3 pkt 16 i § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), zwanego dalej rozporządzeniem w zw. z § 9 planu miejscowego w zw. z art. 34 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że ujęta w projekcie budowlanym jako rozwiązanie techniczne antresola jest kondygnacją, co prowadzi do uznania braku zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy to rozwiązanie architektoniczne stanowi antresolę, nie kondygnację, a w efekcie nie narusza przepisów planu miejscowego w zakresie dopuszczalnej wysokości budynku oraz wskaźnika intensywności zabudowy; - § 15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1609) w zw. z art. 34 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że projekt budowlany nie zawiera wymaganych rzędnych, podczas gdy określone rzędne są wystarczająco zgodne z przepisami prawa; - art. 34 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że projekt budowlany jest niezgodny z przepisami technicznymi, w zakresie w jakim przedstawia rozwiązanie zagospodarowania wód opadowych; - § 10 planu miejscowego w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez uznanie, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów planu miejscowego w zakresie dróg komunikacyjnych, podczas gdy z prawidłowo zastosowanych przepisów prawa drogi pożarowe projektowane przez inwestora są zgodne z § 10 planu miejscowego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody, mimo naruszenia zakazu reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 i art. 7a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, mimo wątpliwości stwierdzonych przez organ pierwszej instancji oraz dalszych wątpliwości stwierdzonych także przez Wojewodę oraz rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości w sprawie na niekorzyść skarżącego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody, mimo zaniechania prowadzenia niezbędnego i wyczerpującego postępowania dowodowego oraz wyjaśnienia wszystkich wątpliwości jakie miał organ, lecz wydanie decyzji Wojewody, w której organ opiera się na domniemaniu na niekorzyść inwestora, a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa poprzez utrzymanie decyzji Prezydenta odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy przedłożony przez inwestora wniosek o wydanie pozwolenia na budowę był zgodny z prawem i uzasadniał wydanie pozwolenia na budowę; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody i uznanie, że wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę jest niezgodny z przepisami planu miejscowego oraz Prawa budowlanego i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta mimo naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania wskazanych w skardze, które to wszystkie wyżej wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Ponadto, wniesiono o zwrot przez Wojewodę kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W konsekwencji tego, że w sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak i nie zachodziły badane przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu przesłanki wynikające z art. 189 p.p.s.a. wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, granice badania sprawy zostały wyznaczone przez wskazane w skardze kasacyjnej podstawy i sformułowany w niej wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć trafności zaskarżonego wyroku, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. W kontrolowanej sprawie organy architektoniczno-budowlane prawidłowo odmówiły bowiem zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków zakwaterowania turystycznego o charakterze hotelarskim z usługami oraz garażami podziemnymi w O., ul. [...], na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...], a Sąd a quo to trafne rozstrzygnięcie potwierdził. Za prawidłowością tej oceny przemawia brak usunięcia stwierdzonych zasadnie przez organy nieprawidłowości w zakresie zgodności projektu budowlanego z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Ukiel, rejon Likusy w Olsztynie, uchwalonego przez Radę Miasta Olsztyna uchwałą nr XIV/171/07 z dnia 29 sierpnia 2007 r. co do obsługi komunikacyjnej i wysokości zabudowy. W zakresie komunikacji plan miejscowy przewiduje dostępność terenu inwestycji z dwóch dróg publicznych [...] i [...] (ul. [...] i ul. [...]), z możliwością wykonania zjazdów indywidualnych po terenie [...] (zieleń izolacyjna). Takie ukształtowanie dostępności komunikacyjnej działek zainwestowanych jest niezależne od rodzaju ciągów komunikacyjnych przebiegających przez teren inwestycji oraz od rodzajów pojazdów poruszających się po nich, w tym pojazdów straży pożarnej. W tej sytuacji nawet zaprojektowana droga pożarowa na terenie inwestycji zgodnie z planem musi być włączona do systemu drogowego poprzez drogi [...] i [...], a nie poprzez drogę wewnętrzną [...], która wraz z zielenią izolacyjną ([...]) miała stanowić bufor odgradzający obszar zabudowy mieszkaniowej od projektowanej zabudowy hotelowo-usługowej. Tymczasem inwestor w projekcie zagospodarowania terenu przewidział skomunikowanie terenu inwestycji oprócz wskazanych dróg publicznych również poprzez drogę pożarową z drogą wewnętrzną [...], na którą zaprojektował zjazd. Wezwany do usunięcia powyższych nieprawidłowości na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji inwestor konsekwentnie podtrzymywał stanowisko, że skomunikowanie terenu inwestycji zjazdem na drogę [...] jest prawidłowe, gdyż jest to tylko droga pożarowa, która będzie wyłącznie wykorzystywana przez pojazdy specjalne, w tym straż pożarną. W tych okolicznościach zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że nie usunięto w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego dostrzeżonych zasadnie nieprawidłowości, co usprawiedliwiało odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie zarzuty kasacyjne naruszenia wskazanych przepisów oraz § 10 planu miejscowego nie potwierdziły się. W skardze kasacyjnej nie podważono również skutecznie oceny Sądu pierwszej instancji, który potwierdził stanowisko organów, że zaprojektowane w ramach przedmiotowej inwestycji antresole stanowią w istocie kolejną kondygnację projektowanych budynków w rozumieniu § 3 pkt 16 rozporządzenia i powodują sprzeczność z wymaganą według planu wysokością zabudowy dla strefy [...], w której usytuowane są działki objęte inwestycją. Dla budynków z dachem płaskim, czyli takich, jak projektowane w niniejszej sprawie, przewidziano bowiem wysokość zabudowy do trzech kondygnacji rozumianych jako parter plus dwie kondygnacje. W projekcie przewidziano natomiast parter, dwie kondygnacje oraz antresole, które – zdaniem organów i Sądu a quo - nie wypełniają definicji normatywnej antresoli sformułowanej w § 3 pkt 19 rozporządzania konstytuując kolejną trzecią kondygnację (oprócz parteru) i prowadząc do sprzeczności z wymogami planu, albowiem zaprojektowane zostały po obrysie pomieszczeń drugiej kondygnacji (trzeciej licząc parter) a ich powierzchnie otwarto wyłącznie na klatki schodowe łączące dwa poziomy, podczas gdy powierzchnia antresoli powinna być mniejsza niż przestrzeń, z której ją wydzielono i nie może być zamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza. Zgodnie z § 3 pkt 19 rozporządzenia przez antresole należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Powyższa kwestia była przedmiotem wezwania do usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i wówczas inwestor wyjaśnił, że "zaktualizowano rzuty i pod antresolami nie ma wydzielonych pomieszczeń", a wyjaśnień tych nie uznały ani organy ani Sąd meriti. W skardze kasacyjnej inwestor zarzuca organowi błąd w wykładni § 3 pkt 19 rozporządzenia polegający na przyjęciu, że powierzchnia antresoli musi być znacznie mniejsza niż pomieszczenia, z którego jest wydzielona. Zarzutów w tym zakresie nie uszczegółowiono i nie odniesiono ich do konkretnych rozwiązań na poszczególnych rysunkach projektu. Ma rację Sąd pierwszej instancji, że antresola winna stanowić górną część pomieszczenia bądź kondygnacji, z których ją wydzielono i w które ma wgląd, na które jest otwarta, co też potwierdza definicja legalna antresoli zawarta w § 3 pkt 19 rozporządzenia. W sprzeczności z normatywnymi elementami konstytuującymi wskazaną definicję nie pozostaje stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że "antresola stanowi bowiem pewną znacznie mniejszą przestrzeń wydzieloną z większej przestrzeni i jest otwarta na tą przestrzeń, z której została wydzielona". To kontestowane przez skarżącą stanowisko nie jest wyrazem błędu w wykładni popełnionego przez Sąd, ale obrazowym podsumowaniem stanu wynikającego z weryfikowanego projektu, w którym na trzecich kondygnacjach budynków wydzielono przestrzeń po ich obrysie, co powoduje, że kolejny poziom nie ma ani "wglądu" ani nie jest otwarty na kondygnację, z której go wydzielono inaczej niż wyłącznie na klatkę schodową, ani nie jest od niej mniejszy. Oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, ponieważ w tym zakresie poprzestano wyłącznie na zarzuceniu błędów w wykładni, których Sąd nie popełnił, a nie podjęto próby przeciwstawienia stanowisku organów i Sądu argumentacji opartej na konkretnych danych z projektu budowlanego. W obliczu charakteru zastrzeżeń Wojewody do antresoli należało "wytoczyć" argumentację odwołującą się do samego projektu a nie bazować na błędach wykładni. W tej sytuacji twierdzenia skarżącej kasacyjnie Spółki uznać należało za gołosłowne. Skarżąca powinna mieć na względzie, że najpóźniej w skardze kasacyjnej wymagane było dla potwierdzenia swojego stanowiska wykazanie, co konkretnie w odniesieniu do treści projektu budowlanego ma wpływ na ich ocenę, że mamy do czynienia w tych okolicznościach z antresolą, a z kolejną czwartą kondygnacją. Samo wskazanie, że mamy do czynienia z antresolą to za mało, w sytuacji gdy organy i Sąd pierwszej instancji wprost ocenili, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z antresolami, które wyczerpują ww. legalną definicję. Z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia § 3 pkt 16 i pkt 19 rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 4 Prawa budowlanego okazały się niezasadne. Wobec tego również objęte podstawami kasacyjnymi zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 k.p.a. uznano za niezasadne, albowiem w zakresie niezbędnym do wykazania, że wystąpiła sprzeczność rozwiązań projektowych w zakresie komunikacji i wysokości zabudowy z planem przeprowadzono prawidłowe postępowanie wyjaśniające gromadząc materiał w pełni uzasadniający podjęcie rozstrzygnięcia stanowiącego konsekwencję braku usunięcia przez inwestora, pomimo prawidłowego wezwania, stwierdzonych trafnie nieprawidłowości. Powyższe przemawiało za stwierdzeniem, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę Spółki na podstawie art. 151 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane wyżej niepodważone zarzutami kasacyjnymi stanowisko organów administracji i Sądu a quo stanowiło wystarczający powód do tego, aby przeprowadzoną sądową kontrolę legalności uznać za prawidłową i skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić jako pozbawioną w powyższym zakresie uzasadnionych podstaw. Oceny tej nie zmienia z kolei skutecznie podważone zarzutami kasacyjnymi błędne, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji oraz podtrzymane przez Sąd Wojewódzki odnośnie wadliwości projektu budowlanego w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy obliczonego zgodnie z definicją określoną w § 2 ust. 5 pkt 15 planu miejscowego zamiast zgodnie z definicją zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy. Oceniając projekt budowlany przygotowany przez inwestora zgodnie z przepisami planu w zakresie pojęcia "intensywności zabudowy" organ drugiej instancji i Sąd a quo nietrafnie odstąpili od wyraźnego i obowiązującego przepisu § 2 ust. 5 pkt 15 planu miejscowego, zgodnie z którym intensywność zabudowy to suma powierzchni kondygnacji nadziemnych mierzona po obrysie budynku, podzielona przez całkowitą powierzchnię działki budowlanej. W sytuacji bowiem obowiązywania prawa miejscowego kwestia określonych wskaźników przyszłej zabudowy pozostawiona jest uregulowaniom zamieszczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a organ architektoniczno–budowlany, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest natomiast uprawniony do podważania postanowień planu, który jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły ani do uwzględniania normy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., która nie jest to niego adresowana. Plan miejscowy obowiązujący w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji został uchwalony w stanie prawnym, w którym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zawierał definicji pojęcia "wskaźnika intensywności zabudowy", w odróżnienia od aktualnego brzmienia ww. przepisu, zgodnie z którym intensywność zabudowy to wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. W tych okolicznościach, z uwagi na treść art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej, który zachował moc planów miejscowych obowiązujących w dacie jej wejścia w życie, nie można było interpretować treści planu w odniesieniu do definicji legalnej wskaźnika intensywności zabudowy wprowadzonej wskazaną nowelizacją i zawartej aktualnie w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., ponieważ omawiany wskaźnik planu miejscowego został ustalony w oparciu o inną treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., która nie definiując tego pojęcia pozostawiała uchwałodawcy gminnemu w zakresie władztwa planistycznego swobodę umożliwiającą nadanie mu znaczenia zgodnego z celami u.p.z.p. i istotą planowania przestrzennego, którego w tym postępowaniu nie podważono. W tych warunkach prawnych, projekt budowlany sporządzony z uwzględnieniem definicji intensywności zabudowy wynikającej z obowiązującego planu jest prawidłowy. Zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z § 2 ust. 5 pkt 15 planu miejscowego oraz w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1, art. 35 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego a także art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., nie mogły jednak doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu z przyczyn wyłuszczonych już powyżej. Usprawiedliwione okazały się również zarzuty skarżącej Spółki podważające zasadność stanowiska organów i Sądu odnośnie rozwiązań projektu w zakresie odprowadzania wód opadowych i brakujących rzędnych terenu. Co do pierwszego zagadnienia inwestor wyjaśnił, że wody z terenów utwardzonych będą oprowadzane do kanalizacji w ul. [...], a z dachów i tarasów do zbiornika retencyjnego (według odrębnego opracowania), co jest zgodne z wymogami § 28 rozporządzenia. W tej sytuacji niczym nieuzasadnione "obawy" co do skuteczności tych rozwiązań ze względu na ukształtowanie terenu (skarpa) nie mogły stanowić okoliczności dyskwalifikującej projekt, podobnie jak braki w kompletnym zobrazowaniu ukształtowania terenu rzędnymi uwidocznionymi w projekcie, do uzupełnienia których w sposób prawidłowy, z wyszczególnieniem brakujących charakterystycznych danych (bo takich wymaga § 15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego), nie wezwano inwestora. Wytknięte przez skarżącego kasacyjnie błędy w stanowisku Sądu w powyższym zakresie oraz adekwatnie do nich sformułowane w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w obliczu nieusunięcia trafnie dostrzeżonych nieprawidłowości co do wysokości budynków oraz sposobu skomunikowania terenu inwestycji z drogami nie mogły jednak wpłynąć na ostateczny wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).