II OSK 3044/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2799/14 w sprawie ze skargi [...] Spółki Europejskiej Oddział w Polsce z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od [...] Spółki Europejskiej Oddział w Polsce z siedzibą w K. na rzecz W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2799/14, na skutek skargi [...] Spółka Europejska Oddział w Polsce z siedzibą w K. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. o zawieszeniu postępowania z odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2012 r. o odmowie udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej m.in. na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Istotne okoliczności tej sprawy przedstawiają się następująco. Prezydent Miasta K. decyzją z [...] listopada 2012 r. odmówił skarżącej udzielenia pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej przy ul. [...] w K. z uwagi na spór dotyczący prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. W szczególności organ administracji w tym zakresie ustalił, że działka ta jest własnością W. Spółki z o.o. w K. (uczestnik postępowania), która wydzierżawiła ją skarżącej, lecz dzierżawę wypowiedziała w dniu [...] lipca 2010 r., o czym powiadomiła organ administracji pismem z 24 października 2012 r. Na skutek odwołania skarżącej decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2012 r. została uchylona decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zasadnicze motywy rozstrzygnięcia organu odwoławczego sprowadzały się do tego, że organ ten uznał, iż możliwe jest zakwestionowanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej oświadczenia inwestora o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale w rozpoznawanej sprawie było to przedwczesne, w szczególności wobec dołączonych do odwołania orzeczeń sadów powszechnych (postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...] oraz postanowienie Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] marca 2012 r., sygn. akt [...]), z których, w ocenie organu odwoławczego, wynika, że teza o tym, iż inwestor nie może dysponować działką nr [...] na cele budowlane jest wątpliwa. Na skutek skargi uczestnika postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1218/13, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. Sąd administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego co do możliwości zakwestionowania przez organ administracji architektoniczno - budowlanej oświadczenia inwestora o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie uznał, że decyzja organu pierwszej instancji była zgodna z prawem, zaś Wojewoda nie wskazał w jaki sposób organ ten naruszył przepisy postępowania, przy czym ocenił, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż dokumenty dołączone do odwołania wywołują wątpliwości co do stanowiska organu pierwszej instancji co do tego, że inwestor nie posiada uprawnienia do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, nie jest wystarczające. Dalej Sąd wskazał, że w sprawie występuje spór "co do prawa własności działki, na której planowana jest inwestycja objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę". W związku z tym stwierdził, że organ odwoławczy powinien "rozważyć konieczność zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest spór o charakterze cywilnoprawnym, obejmujący między innymi prawo zabudowy przedmiotowej nieruchomości (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.)". W ocenie Sądu, jeżeli "spór ten zostanie rozstrzygnięty na korzyść inwestora, to będzie można w dalszym ciągu prowadzić postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, w którym zbadane zostaną pozostałe przesłanki wydania pozwolenia. Jeżeli zaś okaże się, że rację ma właściciel nieruchomości, to organ administracji architektoniczno - budowlanej będzie musiał przyjąć brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po stronie inwestora, a co za tym idzie wydać decyzję o odmowie wydania pozwolenia na budowę." Wojewoda [...], rozpoznając sprawę po wskazanym wyroku WSA w Krakowie, postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r., powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie odwoławcze. Organ administracji przyjął, że pomiędzy skarżącą, a uczestnikiem postępowania istnieje spór "o wydanie nieruchomości i skuteczność wypowiedzenia umowy z [...] sierpnia 1995 r.". Ustalił też, że zagadnienie to nie zostało rozstrzygnięte przed sądem. W związku z tym uznał, że postępowanie odwoławcze powinno być zawieszone. Na skutek zażalenia skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że WSA w Krakowie w wyroku z 20 grudnia 2013 r. przesądził, że w sprawie występuje spór o charakterze cywilnoprawnym pomiędzy skarżącą a uczestnikiem postępowania, dotyczący uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który nie mógł być rozstrzygnięty przez Wojewodę [...]. Ponadto w ocenie organu odwoławczego Sąd "zasugerował" możliwość zawieszenia postępowania. Dalej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że spór, o którym mowa, nie został rozstrzygnięty przez sąd, gdyż zapadłe dotychczas orzeczenia sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego nie miały charakteru merytorycznego. Organ administracji powołał się także na art. 153 p.p.s.a. i wynikające z tego przepisu związanie organów administracji oceną prawną wyrażoną przez sąd administracyjny. W skardze skarżąca, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przede wszystkim twierdziła, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego przepisu. W jej ocenie przedłożone orzeczenia sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego dowodzą, że uczestnik postępowania nie wykazał, aby wypowiedział umowę dzierżawy. Tym samym jego zastrzeżenia, dotyczące prawa skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane są bezpodstawne. Zdaniem skarżącej, WSA w Krakowie nie przesądził w wyroku z 20 grudnia 2013 r., że występujący w sprawie spór o charakterze cywilnoprawnym jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz nie nakazał zawieszenia postępowania. Podniosła, że Sąd ten jedynie wskazał na to, że taką możliwość należy rozważyć. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie innych przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji uwzględnił wskazany zarzut skargi. Uznał, że w okolicznościach faktycznych sprawy organ administracji wadliwie przyjął, że występuje w niej zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania. Błędnie też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ administracji zinterpretował wyrok WSA w Krakowie z 20 grudnia 2013 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w powołanym wyroku nie przesądzono, że występujący w sprawie spór o charakterze cywilnoprawnym nosi cechy zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ administracji załatwiający sprawę administracyjną w przedmiocie pozwolenia na budowę nie musi "udowadniać definitywnego braku prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora. To inwestor powinien wykazać, że prawem takim dysponuje. Jeżeli zaś istnieją wątpliwości co do tej okoliczności, a organ prowadzący postępowanie mimo zgromadzonego materiału dowodowego nie jest w stanie rozstrzygnąć tej kwestii we własnym zakresie, to nie może wydać inwestorowi pozwolenia na budowę." Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej uczestnik postępowania – W. Sp. z o.o. w K., zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na tym, że uwzględniono skargę wychodząc z błędnego założenia, iż organy administracji wadliwie przyjęły, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywodzono, że kwestionowanie uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zagadnieniem wstępnym w znaczeniu przyjętym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż organy administracji trafnie przyjęły, iż w rozpoznawanej sprawie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z tym Sąd pierwszej instancji niezasadnie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Przyjmując, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne należy mieć na uwadze, że z akt wynika, iż skarżąca, będąc inwestorem, swoje uprawnienie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane wywodziła, jak to zostało wskazane w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z umowy dzierżawy tej nieruchomości, zaś wydzierżawiający, czyli uczestnik postępowania, oświadczył w toku postępowania, m.in. w piśmie z 16 października 2012 r., że dzierżawę wypowiedział, co z kolei zostało zakwestionowane przez skarżącą, m.in. w piśmie z 5 listopada 2012 r., która twierdziła, że wypowiedzenie nie było skuteczne. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że powstał spór o charakterze cywilnoprawnym dotyczący, nie jak przyjął WSA w Krakowie w wyroku z 20 grudnia 2013 r., prawa własności, ale skuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy nieruchomości. Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu ma znaczenie dla sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę, ponieważ przesądza o tym, czy jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy oświadczenie inwestora o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to także tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, a więc również dzierżawy. Zatem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia tego sporu. Jeżeli bowiem okaże się, że rację ma skarżąca, to nie będzie przeszkody w postaci braku uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do udzielenia jej pozwolenia na budowę. Jeżeli zaś spór zostanie rozstrzygnięty na korzyść uczestnika postępowania, to skarżącej pozwolenie na budowę nie będzie mogło być wydane, gdyż okaże się, że wbrew temu co oświadczyła nie przysługuje jej uprawnienie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Dodać jeszcze należy, że spór cywilny sprowadzający się do rozstrzygnięcia o skuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy jest - jak wynika z art. 1 i art. 2 k.p.c. - rozstrzygany przez sądy powszechne, a nie organy administracji publicznej. Spór ten jest więc zagadnieniem wstępnym w znaczeniu przyjętym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jest to bowiem zagadnienie, którego rozstrzygnięcie należy do sądu powszechnego, i od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Wbrew temu co podnosiła skarżąca w toku postępowania występujące w sprawie zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte przez sąd powszechny. Powołane dotychczas orzeczenia Sądu Okręgowego w [...], Sądu Apelacyjnego w [...] oraz Sądu Najwyższego dotyczyły kwestii procesowej, mianowicie dopuszczalności powództwa przed sądem powszechnym z uwagi na zapis na sąd polubowny (art. 1165 § 1 k.p.c.). Zdaniem NSA, zastosowaniu w rozpoznawanej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie sprzeciwiają się względy związane z zasadą szybkości postępowania administracyjnego. Ustawodawca w art. 100 k.p.a. uregulował mechanizm, który ma umożliwić zdyscyplinowanie stron postępowania w celu jak najszybszego rozstrzygnięcia sprawy, w której wystąpiło zagadnienie wstępne. Uwzględniając przepisy zawarte w tym artykule wskazać należy, że Wojewoda [...] powinien wezwać strony postępowania do wystąpienia w oznaczonym terminie do właściwego sądu (uwzględniając, że może to być także sąd polubowny) o rozstrzygnięcie występującego w sprawie zagadnienia wstępnego, czyli o rozstrzygnięcie skuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy, z której skarżąca wywodzi swój tytuł do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane i w razie, gdy żadna ze stron o to w wyznaczonym terminie nie wystąpi, załatwić sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że zawieszenie postępowania odwoławczego przez Wojewodę [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. było zgodne z prawem. Zgodne z prawem było zatem także zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r., którym to postanowienie utrzymano w mocy. W tych okolicznościach wyrok Sądu pierwszej instancji nie był prawidłowy. W ocenie NSA, istniejące okoliczności sprawy uzasadniały oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy NSA, uwzględniając skargę kasacyjną, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącego kasacyjnie, na które złożyły się wpis sądowy od skargi kasacyjnej oraz wydatki i wynagrodzenie jego pełnomocnika.