II OSK 303/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2528/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2022 r. znak DOA.7110.159.2022.MWG w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r., VII SA/Wa 303/24, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w M. (dalej Wspólnota) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 30 września 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją GINB, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty od decyzji Wojewody Śląskiego (dalej Wojewoda) z 19 kwietnia 2022 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Mikołowskiego (dalej Starosta) z 12 stycznia 2015 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W skardze na tę decyzję Wspólnota wniosła o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd stwierdził, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do wniosku, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. GINB orzekł w sprawie prawidłowo nie dając podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. WSA wskazał na ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie pogląd, że poszczególne tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie i mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. Oznacza to, że jest to system weryfikacji decyzji ostatecznych oparty na zasadzie niekonkurencyjności. W piśmiennictwie wskazuje się, że najistotniejszą różnicą omawianych instytucji jest materialnoprawny charakter w przypadku stwierdzenia nieważności i proceduralna istota wznowienia postępowania. W przypadku stwierdzenia nieważności wada decyzji ma swoje źródło w prawie materialnym, tj. tkwi w samej decyzji. Natomiast w odniesieniu do wznowienia postępowania wada dotyczy sposobu podejmowania tej decyzji, a zatem "wadą jest dotknięte samo postępowanie", czyli "warunki powstania decyzji". Przesłanki enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) powinny być interpretowane w sposób ścisły. Istotne przy tym jest, że stwierdzenie nieważności uzasadniają wady decyzji tkwiące w samej decyzji. W niniejszej sprawie Sąd I instancji takich wad nie dostrzegł. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Wspólnota, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi co do istoty, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.), poprzez niedostrzeżenie naruszenia przepisu postępowania dokonanego przez organ administracji publicznej, a to: art. 156 § i pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że nieprzyznanie statusu strony w postępowaniu nie może stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności, gdyż stanowi podstawę wznowieniową, podczas gdy przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.) może być naruszony przez organ administracji budowlanej w takim stopniu, który spełnia przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wymaga wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego z uwagi na wadę samej decyzji; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w wyniku uznania, że rażące naruszenie prawa musi dotyczyć regulacji prawa materialnego, podczas gdy brak w tym przepisie podstaw do wyłączenia jego stosowania w stosunku do naruszeń przepisów proceduralnych; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Mikołowskiego w sytuacji, gdy decyzja ta pozostaje dotknięta naruszeniem prawa w stopniu rażącym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Z woli ustawodawcy brak udziału strony w postępowaniu, zaistniały nie z jej winy, jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją i nie może być uznany za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyrok NSA z 24 listopada 2021 r., II OSK 2378/18, LEX nr 3349976). Jak trafnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny – i co również uczynił Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku – system weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności (wyroki NSA z 25 kwietnia 2023 r., I OSK 708/22, LEX nr 3662810; z 24 lipca 2018 r., II OSK 2044/16, LEX nr 2531082). W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.